Verbessertes Bundesteilhabegesetz verabschiedet

Nach einem intensiven und transparenten Beteiligungsprozess in den Jahren 2014 und 2015 wurde Ende Juni 2016 mit der Vorlage des Kabinettsentwurfs das parlamentarische Gesetzgebungsverfahren zum Bundesteilhabegesetz (BTHG) auf den Weg gebracht (siehe dazu das Titelthema der neuen caritas Heft 17/2016). Der Gesetzgebungsprozess wurde von lautstarken Protesten begleitet, weil einige Regelungen problematisch waren. Die Abgeordneten haben sehr gut hingehört und im parlamentarischen Verfahren wesentliche Kritikpunkte nachgebessert. Das BTHG verfolgt im Wesentlichen drei Ziele: Die Eingliederungshilfe soll zu einem modernen Teilhaberecht weiterentwickelt werden, die Leistungen müssen personenzentriert sein, und es soll keine neue Ausgabendynamik entstehen (vgl. Gesetzesentwurf BTHG vom 28. Juni 2016).

Diese Ziele führen zu gewissen Spannungen, da sie sich teilweise widersprechen oder zumindest nicht gegenseitig unterstützen. Sie werden mit der Überführung der Eingliederungshilfe aus dem Fürsorgesystem nach SGB XII in ein Leistungsrecht nach SGB IX umgesetzt. Danach werden Fachleistungen der Eingliederungshilfe von den existenzsichernden Leistungen getrennt. Das SGB IX wird dadurch künftig drei Teile umfassen: das allgemeine Rehabilitations- und Teilhaberecht, das neue Eingliederungshilferecht sowie das Schwerbehindertenrecht. Die existenzsichernden Leistungen hingegen sind im Sozialhilferecht des SGB XII angesiedelt. Daher werden die meisten Menschen mit Behinderung, die von Einrichtungen und Diensten der Caritas unterstützt werden, künftig mindestens zwei zuständige Leistungsträger haben: den Träger der Eingliederungshilfe sowie den Träger der existenz­sichernden Leistungen.

Eingliederungshilfe bleibt Teil des "Dreiecks"

Die Leistungen der Eingliederungshilfe verbleiben im sozialrechtlichen Dreiecksverhältnis. Dies entspricht einer wesentlichen Forderung der Caritas. Vehemente Kritik ist den Abgeordneten insbesondere bei der Neudefinition des leistungsberechtigten Personenkreises entgegengeschlagen. Grundsätzlich positiv ist die Orientierung des Leistungszugangs zur Eingliederungshilfe an den Lebensbereichen nach ICF (International Classification of Functioning, Disability and Health). Allerdings liegen keine wissenschaftlich erprobten Instrumente zur Erfassung einer Teilhabeeinschränkung nach ICF vor. Auch eine Definition, welches Ausmaß der Einschränkung jeweils in den unterschiedlichen Lebensbereichen vorhanden sein muss, um Anspruch auf Leistungen der Eingliederungshilfe zu erhalten, gibt es nicht. Schließlich warf die Regelung so viele Fragen auf, dass sie zunächst zurückgestellt wurde.

Willkürlich war auch die Festlegung im Kabinettsentwurf, dass der Mensch mit Behinderung in bis zu fünf der insgesamt neun ICF-Lebensbereichen eingeschränkt sein muss, so dass Aktivitäten ohne personelle oder technische Unterstützung nicht möglich sind (beziehungsweise in drei von neun Lebensbereichen auch mit technischer oder personeller Unterstützung). Durch die Änderungen im parlamentarischen Verfahren soll das Lebensbereichemodell zunächst erprobt werden. Bis zum Jahr 2023 gelten weiterhin die bisherigen Zugangskriterien. Danach haben Personen, die durch eine Behinderung wesentlich in ihrer Fähigkeit, an der Gesellschaft teilzuhaben, eingeschränkt sind, Anspruch auf Leistungen der Eingliederungshilfe. In der Zwischenzeit werden solche modellhaften Projekte nach Lebensbereichen gefördert, um sicherzustellen, dass Menschen, die nach bisherigem Recht Zugang zur Eingliederungshilfe hätten, durch das neue Recht nicht ausgeschlossen werden. Dies war eine zentrale Forderung der Caritas. Es ist zu begrüßen, dass der Erprobungszeitraum nun sogar fünf Jahre beträgt, um den Zugang zu Leistungen der Eingliederungshilfe wissenschaftlich zu fundieren.

Aufgrund des neuen Pflegebedürftigkeitsbegriffs und der Einführung der Leistung der pflegerischen Betreuung war es unumgänglich, die Schnittstelle zwischen Pflegeversicherung und Eingliederungshilfe (wieder) zu regeln (siehe dazu auch neue caritas Heft 2/2017, S. 23). Der Kabinettsentwurf hatte für das häusliche Umfeld noch den Vorrang der Leistungen der Pflegeversicherung vor Eingliederungshilfe vorgesehen, es sei denn, bei der Leistungserbringung stünde die Erfüllung der Aufgaben der Eingliederungshilfe im Vordergrund. Die Regelung wurde von der Caritas und vielen anderen Verbänden scharf kritisiert. Sie hätte zu einem Verschiebebahnhof von Leistungen der Eingliederungshilfe in die Pflegeversicherung führen können und somit sicherlich eine Reihe von Gerichtsverfahren nach sich gezogen, die die Abgrenzung der pflegerischen Betreuung nach SGB XI und der Leistungen der Eingliederungshilfe nach SGB IX juristisch definiert hätten. In den parlamentarischen Beratungen wurde der von der Caritas geforderte und bisher geltende Gleichrang von Pflegeversicherung und Eingliederungshilfe wiederhergestellt (§ 13 Abs. 3 SGB XI, § 91 Abs. 3 SGB IX). Die Begründung: Pflege und Eingliederungshilfe haben auch nach der Einführung des neuen Pflegebedürftigkeitsbegriffs grundsätzlich unterschiedliche Aufgaben zu erfüllen. Die Kooperation zwischen Eingliederungshilfe und Pflegeversicherung wird zudem neu geregelt: Nach § 13 Abs. 4 SGB XI hat der Träger der Eingliederungshilfe die Leistungen der Pflegeversicherung auf der Grundlage des Leistungsbescheids der Pflegekasse zu übernehmen. Die Pflegekasse hat dem Träger der Eingliederungshilfe im Gegenzug die Kosten für die von ihr zu tragenden Leistungen zu erstatten. Dazu ist zwischen den beiden Leistungsträgern eine Vereinbarung zu treffen, sofern der Betroffene zustimmt.

Träger haben großen Handlungsspielraum

Aus Sicht der Caritas gibt die Neuregelung dem Eingliederungshilfeträger große Steuerungsmöglichkeiten in der Leistungsgestaltung, da er das Geld der Pflegeversicherung erhält. Umso wichtiger ist es, dass in § 13 Abs. 4?a SGB XI sowie in der Koordinierungsvorschrift des § 22 SGB IX geregelt wird, dass die Pflegekasse bei einem Zusammentreffen von Eingliederungshilfe- und Pflegeleistungen beratend in das Teilhabe- beziehungsweise Gesamtplanverfahren der Eingliederungshilfe einzubeziehen ist, um die Vereinbarung zwischen Eingliederungshilfeträger und Pflegeversicherung vorzubereiten. Für eine solche Regelung hatte sich der Deutsche Caritasverband eingesetzt.

Im Übrigen bleibt es in Räumlichkeiten, in der die Gesamtversorgung der dort wohnenden Menschen mit Behinderung durch Leistungserbringer regelmäßig einen Umfang erreicht, der weitgehend der Versorgung in einer vollstationären Einrichtung entspricht, bei der geltenden Rechtslage. Danach umfassen in allen Fällen, in denen der Betroffene Eingliederungshilfe und Pflege benötigt, die Eingliederungshilfeleistungen auch die Pflegeleistungen einschließlich der Hilfe zur Pflege. Die entsprechende Regelung findet sich jetzt in § 103 Abs. 1 SGB IX. Außerhalb von stationären Einrichtungen der Eingliederungshilfe kann die Eingliederungshilfe ebenfalls die Hilfe zur Pflege umfassen (§ 103 Abs. 2 SGB IX). Dies gilt jedoch nur, soweit die Betroffenen bereits vor Erreichen der Altersgrenze für die Regel­altersrente Leistungen der Eingliederungshilfe bezogen haben, dann allerdings lebenslang. Bei Menschen, die nach Erreichen der Altersgrenze für die Regelaltersrente eine eingliederungshilferelevante Behinderung erfahren, umfasst die Eingliederungshilfe die Hilfe zur Pflege nicht. Diese nach Lebenslage unterschiedliche Behandlung wird damit begründet, dass Menschen, die erst nach Eintritt ins Rentenalter Pflegebedürftigkeit und Behinderung erleiden, die Chance hatten, für die Pflege Vermögen durch ihre Erwerbstätigkeit anzusparen. Diese Einschätzung wird von der Caritas nicht geteilt.

Wohnraum zu finden ist ein großes Problem

Die Trennung der Leistungen in Fach­leistungen der Eingliederungshilfe und existenzsichernde Leistungen führt zu zwei unterschiedlichen Leistungsträgern. Die ­existenzsichernden Leistungen werden im Sozialhilferecht verankert. Der Leistungsberechtigte hat einen Rechtsanspruch gegenüber dem Leistungsträger auf Übernahme der Kosten für die Unterkunft bis zur Angemessenheitsgrenze. Diese Angemessenheitsgrenze wird durch die allgemeine Mietobergrenze definiert. Diese Obergrenze orientiert sich am örtlichen Mietspiegel. Dieser wiederum ist sehr unterschiedlich. Durch die anhaltend hohe Nachfrage nach Wohnraum in Großstädten liegt er im städtischen Bereich höher als auf dem Land. Menschen mit Behinderung werden mit anderen Menschen um Wohnraum konkurrieren. Dabei befürchtet die Caritas, dass für Menschen mit Handicap künftig kein bezahlbarer und geeigneter, das heißt barrierefreier Wohnraum zur Verfügung stehen wird. In der Stadt gibt es jetzt schon einen hohen Wettbewerb um bezahlbaren Wohnraum, und in ländlichen Regionen werden die Kosten einer angemessenen Unterkunft in der Regel die örtliche Mietobergrenze überschreiten. Sind die
Kosten der Unterkunft höher als die Angemessenheitsgrenze, hat der Träger der Eingliederungshilfe die weiteren tatsächlichen Aufwendungen dafür zu übernehmen.

Zu den existenzsichernden Leistungen zählen auch die Hilfen zum Lebensunterhalt. Wohnen Menschen mit Behinderung in einer heute als stationär bezeichneten Wohnform, werden sie auch weiterhin über einen sogenannten Barbetrag sowie eine Kleiderpauschale, die landesweit festgelegt wird, verfügen können. Dies ist eine erhebliche Nachbesserung, die die Caritas gefordert hatte. In den Jahren 2020 bis 2021 soll untersucht werden, in welcher Höhe der Barbetrag den Betroffenen tatsächlich zur Verfügung steht.

Bei der Überführung der Eingliederungshilfe von der Fürsorge in ein Teilhaberecht wurden die Grenzen zur Heranziehung von Einkommen und Vermögen deutlich angehoben. Die Caritas hatte gefordert, das BTHG als echten Nachteilsausgleich auszugestalten und daher vom Einsatz des Einkommens und Vermögens gänzlich freizustellen. Dies wurde (noch) nicht umgesetzt. Allerdings wurde der Vermögensfreibetrag in der Sozialhilfe ab dem 1. Januar 2017 von 2600 Euro auf 5000 Euro monatlich erhöht. Für Bezieher(innen) von Leistungen der Eingliederungshilfe erhöhen sich die Freibeträge für Erwerbseinkommen um bis zu 260 Euro monatlich und für Barvermögen von bisher 2600 um 25.000 Euro auf dann 27.600 Euro. Das Partnervermögen wird ab 2020 ganz freigestellt.

Der Deutsche Caritasverband begrüßt die Herauslösung der Eingliederungshilfe aus dem Fürsorgesystem und die Ausgestaltung als ein modernes Teilhabegesetz. Die Umsetzung des Bundesteilhabegesetzes in den Ländern wird nun zeigen, inwiefern die mit dem Gesetz verbundenen Ziele tatsächlich erreicht werden können. Auch hier wird sich die Caritas wieder einbringen, um Menschen mit Behinderung die gleichberechtigte, volle und wirksame Teilhabe an der Gesellschaft zu gewährleisten.