Das neue Gesetz bietet Chancen und Risiken

Das Bundeskabinett hat am 28. Juni 2016 einen Gesetzesentwurf zum Bundesteilhabegesetz¹ beschlossen, das im Herbst 2016 verabschiedet werden soll. In diesem Beitrag wird auf die Regelungen zur Teilhabe am Arbeitsleben eingegangen, unter besonderer Berücksichtigung von Menschen mit Schwerst- und Mehrfachbehinderung.

Gerade bei der Teilhabe am Arbeitsleben plant der Gesetzgeber die Ausgabendynamik und die Fallzahlsteigerungen zu durchbrechen. Derzeit sind etwa 300.000 Menschen mit Behinderung in Werkstätten beschäftigt, 90.000 werden bundesweit in Tagesstätten oder Tagesförderstätten betreut - ohne weitergehende Rechts- und Rentenansprüche (Ausnahme NRW). Das Bundesteilhabegesetz will unter anderem verhindern, dass mehr Menschen ins "System Werkstatt" kommen, und versucht entsprechend die vorgelagerten Rehabilita­tionssysteme wie Renten-, Unfall- oder Krankenversicherung stärker in die Pflicht zu nehmen.

Für einige Menschen mit Behinderung können sich durch das Gesetz Verbesserungen ergeben, etwa durch die veränderte Einkommensanrechnung, die Einführung eines Budgets für Arbeit und durch "andere Leistungsanbieter" in Kon­kurrenz zu den Werkstätten, durch die Stärkung der Mit­wirkungsrechte in Werkstätten für behinderte Menschen, die Streichung der Anrechnung der Arbeitsentgelte auf das Arbeitsförderungsgeld² und die Erhöhung des Freibetrages³. Verbesser­te Teilhabechancen von Menschen mit Schwerst- und Mehrfachbehinderung, die in Tagesförderstätten betreut werden, wird es aber nicht geben. Die "Gewinner"  werden Menschen mit Behinderung sein, die entweder über eigenes Einkommen verfügen oder gute Chancen haben, in den allgemeinen Arbeitsmarkt zu wechseln.

Zugang zur Teilhabe am ­Arbeitsleben

Leistungen zur Teilhabe am Arbeitsleben werden künftig in Teil 1 Kapitel 10 (zum Beispiel Berufsbildungswerke und Berufsförderungswerke), in Teil 3 Kapitel 11 (Inklusionsbetriebe) und Kapitel 12 SGB IX Regierungsentwurf (RegE) geregelt. Die Leistungen in Werkstätten für behinderte Menschen beziehen sich wie bisher auf Personen, die "wegen Art oder Schwere der Behinderung nicht, noch nicht oder noch nicht wieder auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt beschäftigt werden können". Nach § 57 SGB IX RegE wird den Menschen mit Behinderung der Zugang zu Leistungen im Eingangsverfahren, also in der ersten Phase in der Werkstatt, und im Berufsbildungsbereich verwehrt, die das "Mindestmaß wirtschaftlich verwertbarer Arbeitsleistung" nach § 219 SGB IX RegE nicht erbringen werden. Damit werden weiterhin Menschen mit hohem Unterstützungsbedarf von den Leistungen der beruflichen Bildung ausgeschlossen. Parallel wird der Zugang zu Leistungen im Arbeitsbereich nach § 58 SGB IX RegE durch die Anknüpfung an das "Mindestmaß wirtschaftlich verwertbarer Arbeitsleistung" beschränkt. Das Konzept der Differenzierung zwischen "werkstattfähigen" und "werkstattunfähigen" Personen, das in § 54 Abs. 4 SchwbG bis zum 31. Juli 1996 galt, bleibt damit gesetzlich zementiert.

Der strukturelle Ausschluss der Menschen mit Schwerst- und Mehrfachbehinderung von beruflicher Bildung und der Teilhabe am Arbeitsleben ist menschenrechtlich bedenklich. Die Umsetzung des Artikels 26 der UN-Behindertenrechtskonvention zwingt dazu, das Kriterium des "Mindestmaßes wirtschaftlich verwertbarer Arbeitsleistung" ersatzlos zu streichen und die personelle Ausstattung der Werkstätten in § 9 Abs. 3 Werkstättenverordnung für die Assistenz von Menschen mit hohem Unterstützungsbedarf entsprechend anzupassen.

Neu ist das Budget für Arbeit

Bundesweit soll das Budget für Arbeit⁴ eingeführt werden, das einen Lohnkostenzuschuss an den Arbeitgeber sowie die Aufwendungen für die Anleitung und Begleitung umfassen soll. Es ist eine neue Leistung, durch die eine sozialversicherungspflichtige Beschäftigung mit einer tariflichen oder ortsüblichen Entlohnung auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt ermöglicht werden soll. Das Budget für Arbeit ist für Personen konzipiert, die Anspruch auf Leistungen in Werkstätten haben. Es wird nur auf den Arbeitsbereich beschränkt. In der Praxis erscheint es häufig sinnvoll, dass junge Menschen mit Behinderung nach der beruflichen Orientierung die Möglichkeit erhalten, direkt das Budget für Arbeit für die berufliche Bildung zu nutzen. Dies ist jedoch im Gesetzesentwurf nicht vor­gesehen. Die neue Leistung kommt ins­gesamt Personen zugute, die die für eine sozialversicherungspflichtige Beschäftigung erforderliche Leistungsfähigkeit vorweisen können und die Leistungen in Werkstätten nicht in Anspruch nehmen wollen. Die Deckelung des Budgets für Arbeit (40 Prozent der monatlichen Be­zugsgröße nach § 18 Abs. 1 SGB IV) wird aber nur eine sozialversicherungspflichtige Beschäftigung im unteren Lohnsektor ermöglichen, sofern die Länder von der Abweichung "nach oben" keinen Ge­brauch machen. Faktisch wird damit das Budget für Arbeit auf eine überschaubare Personengruppe beschränkt.

Andere Leistungsanbieter werden zugelassen

Zur Teilhabe am Arbeitsleben werden nun Leistungen bei "anderen Leistungsanbietern" eingeführt.⁵ Sie bedürfen keiner förmlichen Anerkennung und müssen keine Mindestplatzzahl vorweisen. Die Leistungen können auf das Eingangsverfahren, den Berufsbildungsbereich oder nur auf den Arbeitsbereich beschränkt werden. Menschen mit Behinderung können diese Leistung zwar als Alternative zur Werkstattleistung wählen, allerdings besteht kein Rechtsanspruch. Die Grundsätze für das Zulassungsverfahren und die Qualitätssicherung bei anderen Leistungsanbietern sind im Bundesteilhabegesetz selbst nicht verbindlich geregelt.⁶ Es erscheint dringend geboten, Näheres über die Aufgaben der anderen Leistungsanbieter und die fachlichen Anforderungen bundeseinheitlich festzulegen.⁷ Die fachlichen An­for­derungen müssen den Qualitätsstandards in der beruflichen Rehabilitation und ­vergleichbaren Kriterien für die Einrichtungen nach § 35 SGB IX und den An­forderungen der Werkstättenverordnung entsprechen. Die Rechtsstellung der Leistungsberechtigten wird als arbeitnehmerähnliches Rechtsverhältnis gestaltet. Die unerlässlichen Mitwirkungs- und Mitbestimmungsrechte bei anderen Leistungsanbietern sind gesetzlich nicht eindeutig vorgesehen. Die Festlegung, dass andere Leistungsanbieter keine Aufnahmeverpflichtung haben, kann dazu führen, dass Personen zwar die Leistungsvorausset­zungen erfüllen, aber aus anderen Gründen von anderen Leistungsanbietern nicht aufgenommen werden. Dieser "Creaming-Effekt" muss vermieden werden.

Durch die Reform der Werkstätten-Mitwirkungsverordnung sollen Mitbestimmungsrechte verankert werden: erhöhte Anzahl der Mitglieder des Werkstattrates, Möglichkeit, externe Vertrauenspersonen einzusetzen, Stärkung der Vermittlungsstelle und die Einführung von Frauenbeauftragten. Die Umsetzung der Mitbestimmungsrechte erfordert auch, dass die Caritas-Werkstättenmitwirkungs-Verordnung angepasst wird.

Chancen und Risiken der neuen Leistungen

Die neuen Leistungen zur Teilhabe am Arbeitsleben bieten Chancen und Risiken für Träger von Einrichtungen und Diensten der Eingliederungshilfe. Es ist davon auszugehen, dass nicht nur Werkstattträger, sondern auch Leistungsanbieter aus dem Bereich der beruflichen Bildung und Beschäftigung entsprechende Angebote konzipieren.

Das Bundesteilhabegesetz schafft für das Bundesgebiet eine neue Rechtsgrundlage, die in vielen und wesentlichen Inhalten noch auf Länderebene konkretisiert werden muss. Das Ergebnis dieser Konkretisierung wird entscheidend für die Qualität, Zulassung, Implementierung und Akzeptanz der neuen Leistungen sein.

Der Wunsch des Gesetzgebers, dass die vorgelagerten Rehasysteme den Zugang der Leistungsberechtigten zum "System Werkstatt" signifikant verringern werden, scheint kaum durchsetzbar, da dafür im Gesetz keine wirksamen Hebel vorgesehen sind. Vermutlich wird sich der leistungsberechtigte Personenkreis der Werkstätten verändern. Entsprechend müssten dann die rehabilitativen Konzepte der Werkstätten angepasst werden. Letztendlich wird die Qualität des individuellen Arbeitsplatzes, die Zufriedenheit des Beschäftigten, die Nachhaltigkeit der Angebote, aber auch die Wirtschaftlichkeit der Maßnahmen entscheiden. Die Werkstatt bleibt zur Auf­nahme verpflichtet und wird all jene Leistungsberechtigten auffangen, die vom zuständigen Leistungsträger das Etikett "werkstattfähig" erhalten und für andere Leistungsanbieter und das Budget für Arbeit nicht von Interesse sind. Dadurch bleiben die unverzichtbare Rolle der Werkstätten bei der Teilhabe am Arbeitsleben und ihre "Systemrelevanz" als verlässlicher Anker für alle betroffenen Menschen mit Behinderung erhalten. Bedenklich ist, dass der Gesetzgeber für Menschen mit hohem Unterstützungsbedarf kaum Verbesserungen plant. Hier ist politischer Wille gefragt, damit es im Endspurt des Gesetzgebungsverfahrens doch noch dringend notwendige Änderungen gibt.

Anmerkungen
1. Vollständige Bezeichnung: Gesetz zur Stärkung der Teilhabe und Selbstbestimmung von Menschen mit Behinderung.
2. § 59 SGB IX RegE.
3. § 82 Abs. 3 Satz 2 SGB XII RegE.
4. § 61 SGB IX RegE.
5. § 60 SGB IX RegE.
6. § 60 Abs. 2 SGB IX RegE ist eine abschließende Aufzählung hinsichtlich der im Vergleich zur Werkstatt geringeren Qualitätsanforderungen.
7. Eine Verordnungsermächtigung fehlt.