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Rechtsgrundlagen

Pfleger aus Italien, Ingenieure aus China: herzlich willkommen?

In einigen Branchen, zu denen auch das Gesundheitswesen und die So­zialwirtschaft gehören, fehlen seit einigen Jahren Fachkräfte. Obwohl schon seit längerem als Folge des demografischen Wandels eine Verschärfung dieses Mangels prognostiziert wird, galt noch vor wenigen Jahren die Maxime, dass der Arbeitsmarkt vor Zuwanderung geschützt werden müsse. Die sinkenden Arbeitslosenzahlen seit dem Jahr 2007 und die zunehmende Anzahl von Branchen, die Nachwuchsmangel melden, ­haben mittlerweile zu einem Paradigmenwechsel geführt. Die Anwerbung von Arbeitskräften aus dem Ausland wird als eine Option behandelt, den Fachkräftebedarf auch in Zukunft zu stillen. Um die Zuwanderung von Hochqualifizierten und Fachkräften zu ermöglichen, wurde deshalb in den vergangenen Jahren das Ausländerrecht mehrfach modifiziert. Auf der Seite www.make-it-in-germany.com wirbt Deutschland um Zuwanderung. Auf den Homepages des europäischen Job-Netzwerks Eures1 und der Bundesagentur für Arbeit2 können sich Arbeitgeber über die Möglichkeiten der Anwerbung von Arbeitskräften aus dem Ausland informieren.

Die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) kommt in einer Studie aus dem Jahr 2013 zu dem Schluss, dass Deutschland sehr offen für Hochqualifizierte sei. Deutsche Arbeitgeber hingegen halten das Zuwanderungsrecht für komplex und intransparent und scheuen den Verwaltungsaufwand bei der Anwerbung ausländischer Arbeitskräfte.3 Sieht man sich das deutsche Zuwanderungsrecht genauer an, stellt man fest, dass es noch immer ein System von Ausnahmen zu dem seit 1973 geltenden Anwerbestopp darstellt. Die OECD empfiehlt daher, ebenso wie der Deutsche Caritasverband4, eine Neufassung der gesetzlichen Grundlagen.

Derzeit kommt das Gros der nach Deutschland einwandernden Arbeits­migrant(inn)en aus der EU. Sie genießen überall in der EU Freizügigkeit. Das heißt, sie brauchen keine ausländerrechtliche Erlaubnis, um beispielsweise in Deutschland eine Arbeit zu suchen oder einer Beschäftigung nachzugehen. Eine Ausnahme von diesem Grundsatz gilt für Staatsangehörige Kroatiens. Da ihre Arbeitnehmerfreizügigkeit noch bis mindestens 30. Juni 2015 beschränkt ist, benötigen sie eine Arbeitserlaubnis (§ 284 SGB III).

Nicht-EU-Bürger: arbeiten nur mit spezieller Erlaubnis

Für alle potenziellen Arbeitnehmer(in­nen) aus dem Nicht-EU-Ausland gilt, dass sie in Deutschland nur dann leben und arbeiten dürfen, wenn ihnen das durch eine Aufenthaltserlaubnis zum Zweck der Arbeitsaufnahme ausdrücklich erlaubt ist (§ 18 ­Aufenthaltsgesetz). Seit 2013 gibt es auch eine Aufenthaltserlaubnis zur Arbeitsplatzsuche - allerdings nur für Akademiker(in­nen) (§ 18c Aufenthaltsgesetz).

Bis Mitte 2013 konnten Fachkräfte aus dem Nicht-EU-Ausland nur nach einer sogenannten Vorrangprüfung eingestellt werden oder wenn es entsprechende Absprachen mit dem Herkunftsland gab (§ 39 Aufenthaltsgesetz). Für die Berufsbilder der sozialen Arbeit gab es nur eine derartige Absprache: mit Kroatien zur Anwerbung von Pflegekräften.

Bei der Vorrangprüfung musste geprüft werden, dass für den Arbeitsplatz keine einheimische Arbeitskraft zur Verfügung steht. Dieses Verfahren ist sukzessive abgebaut worden, zunächst für Ingenieure, dann für andere Hochschulabsolvent(in­n)en. Seit der Verordnung zur Änderung des Ausländerbeschäftigungsrechts vom 6. Juni 20135 gilt dies auch für Ausbildungsberufe, sofern sie als Mangelberufe eingestuft sind (§ 6 Beschäftigungsverordnung). Zu diesen Mangelberufen gehören Fachkräfte der Gesundheits-, Kranken- und der Altenpflege sowie chirurgische und Anästhesieassistent(in­n)en6, nicht aber Erzieher(innen) oder Sozialarbeiter(innen). Bei ihnen gilt weiter, dass sie nur nach einer Vorrangprüfung beschäftigt werden dürfen.

Wer eine der gesuchten Fachkräfte aus dem Gesundheitsbereich einstellen will, muss beachten, dass es noch weitere Vorgaben gibt: eine Liste jener Länder, aus denen nur die Zentrale Auslandsvermittlung der Bundesagentur für Arbeit Personal vermitteln darf (§ 38 Beschäftigungsverordnung).

Bei der Gewinnung von Pflegefachkräften gibt es neben diesen individuellen Anwerbemöglichkeiten seit kurzem verschiedene Projekte beziehungsweise ­Vermittlungsabsprachen. Derzeit machen 100 junge Vietnames(inn)en in einem Pilotprojekt eine Altenpflegeausbildung in Deutschland.7 Mit China gibt es ein Ausbildungspilotprojekt8 und ein Projekt zur Anwerbung bereits ausgebildeter Fachkräfte.9

Das Centrum für internationale Migration und Entwicklung bietet das "Triple-Win"-Programm an (siehe auch den Beitrag von Björn Gruber S. 14 in diesem Heft). Aus Bosnien-Herzegowina, Serbien, den Philippinen und Tunesien sollen auf Grundlage von Absprachen 2000 Fachkräfte der Kranken- und Altenpflege ­vermittelt und im Integrationsprozess begleitet werden.10 Das recht aufwendige Programm sollen weitgehend die Arbeitgeber bezahlen: Es werden Gebühren in Höhe von 3700 Euro fällig.11

Wer eine Pflegekraft aus Spanien oder eine Erzieherin aus Italien einstellen will, kann dies theoretisch ohne weiteres tun. Die Stelle kann EU-weit ausgeschrieben werden, bei Vorstellungsgesprächen gibt es "nur" die praktische Hürde der teilweise großen Entfernungen. Manchmal stellen sich Arbeitgeber deshalb vor Ort selbst vor. Geht es um Ingenieure und um Gesundheitsberufe, bietet die Zentrale Auslandsvermittlung der Bundesagentur für Arbeit ihre Hilfe an.12 Auch das IQ-Netzwerk Niedersachsen13, das vom Bundesarbeitsministerium und von der Bundesagentur für Arbeit finanziert wird, verfügt über ein Projekt zur Anwerbung von Facharbeiter(inne)n und Pflegekräften aus Spanien. Es gibt auch private Anbieter, die die Rekrutierung übernehmen. Auf diesem Markt sind aber auch unseriöse Agenturen aktiv. Es muss also genau geprüft werden, ob die Anwerbung und die weitere Organisation einer Agentur überlassen wird.

Berufsabschlüsse werden nicht immer anerkannt

Die individuelle Anbahnung eines Arbeitsverhältnisses scheitert häufig an Problemen mit der Berufsanerkennung. Bei einer Beschäftigung in einem reglementierten Beruf, wie zum Beispiel bei Pflegefachkräften, muss erst die Berufsausbildung anerkannt werden. Für Nicht-EU-Ausländer(innen) stellt das eine sehr hohe Hürde dar, da sie dieses Verfahren vom Ausland aus betreiben müssen. Potenzielle Arbeitgeber(innen) in Deutschland werden davon abgeschreckt, dass das Verfahren komplex ist und lange dauert.

Doch auch für EU-Bürger(innen) kann die Anerkennung der Qualifikation ein großes Hindernis sein. Um erneut das Beispiel Pflegefachkraft zu nennen: Hier unterscheiden sich die Ausbildung und das Berufsbild in den anderen EU-Staaten zum Teil deutlich von deutschen Standards. Schon manche spanische Pflegekraft mit akademischer Ausbildung ist nicht dauerhaft hiergeblieben, weil Pflegekräfte in Deutschland Tätigkeiten verrichten müssen, die in Spanien als Hilfstätigkeiten ­gelten. Neben der rein formalen Anerkennung der Gleichwertigkeit von Qualifikationen muss also vor der Anwerbung einer Fachkraft aus dem Ausland auch geprüft werden, ob die Vorstellungen über die künftige Arbeit zusammenpassen.

Eine weitere Hürde sind (fehlende) Kenntnisse der deutschen Sprache. Sie sind generell für die gesellschaftliche Teilhabe in Deutschland nötig. Sie können darüber hinaus auch  Pflicht für die Berufsausübung sein. Im Pflegeberuf sind ­beispielsweise mit Niveau B2 des Ge­meinsamen Europäischen Referenzrahmens gute Deutschkenntnisse zwingende Voraussetzung für die Berufsanerkennung. Um die Zugangsbarrieren zumindest für EU-Bürger(innen) etwas zu senken, hat die Bundesregierung Anfang 2013 das Programm "MobiPro-EU" aufgelegt. Es soll arbeitslosen jungen Fachkräften aus anderen EU-Staaten die Aufnahme einer qualifizierten Beschäftigung erleichtern. Gefördert werden unter anderem die Finanzierung von Deutschsprachkursen im Herkunftsland und in Deutschland sowie Reise- und Umzugskostenpauschalen. Allerdings sind die Mittel für das Jahr 2014 bereits weitestgehend verplant. Ab 2015 wird nur noch die Vermittlung in Ausbildung gefördert.14

Weniger Bürokratie hilft

Derzeit gibt es im Pflegebereich 850.000 Vollzeitstellen. Bis zum Jahr 2030 wird ein  weiterer Bedarf von 500.000 zu besetzenden Vollzeitstellen allein in diesem Bereich geschätzt.15 Vor diesem Hintergrund sind die Projekte und Programme zur Anwerbung von Fachkräften viel zu kleinteilig, um Wesentliches zum Abbau des Fachkräftemangels zu leisten. Zielführender wären ein weiterer Bürokratieabbau insbesondere bei der Berufsanerkennung, gute Beratung für potenzielle Arbeitgeber und mehr mehrsprachige Information und Beratung für mögliche Arbeitskräfte. Genauso wichtig für den Abbau von Zuwanderungshürden wäre es, die Rahmenbedingungen zu verbessern. Wer kümmert sich um junge Auszubildende, die ohne Eltern oder andere Bezugspersonen nach Deutschland kommen? Noch nicht einmal alle Arbeitgeber bei der Caritas machen sich Gedanken, ob und wie sie die Caritas-Migrationsdienste einbinden können. Auch andere Arbeitgeber unterstützen ausländische Auszubildende nicht immer darin, sich in Deutschland zu orientieren und zurechtzufinden.

Nicht-EU-Ausländer(innen) haben das besondere Problem, dass das deutsche Ausländerrecht nicht sehr familienfreundlich ist. Besonders negativ wirkt sich dabei die Pflicht aus, den Lebensunterhalt für alle Familienmitglieder von Anfang an aus eigenem Einkommen zu sichern. Das kann  eine Pflegekraft mit mehreren Kindern nicht leisten. Auch das Ausländerrecht müsste daher stärker darauf ausgerichtet werden, gerade bei Frauen die Vereinbarkeit von Familie und Beruf nicht an derartigen Regelungen scheitern zu lassen.

Die Anwerbung von Arbeitskräften aus dem Ausland kann und darf keine billige und schnelle Lösung zur Behebung des Fachkräftemangels sein. Die kulturelle Vielfalt und der Schatz unterschiedlicher Erfahrungen, die zugewanderte Arbeitskräfte mitbringen, können aber die Arbeit auch im sozialen Bereich befruchten und zu deren Weiterentwicklung beitragen.

Anmerkungen
1. European Employment Services: https://ec.europa.eu/eures
2. www.arbeitsagentur.de, "Unternehmen", "Arbeitskräftebedarf"; www.zav.de
3. www.demografie-portal.de, "Informieren", "Arbeit, Fachkräfte und Wirtschaft"; Studie vom 18. März 2014.
4. Eckpunkte des Deutschen Caritasverbandes zur Arbeitskräftemigration vom 31. Juli 2012, in: neue caritas spezial 4/2012.
5. Bundesgesetzblatt Jahrgang 2013 Teil I Nr. 28 vom 13. Juni 2013, S. 1499ff.
6. www.arbeitsagentur.de/Dienststellen/
besondere-Dst/ZAV/downloads/AMZ/
amz-positivliste
7. www.migazin.de, Suchbegriff "Pflegefachkräfte", Meldung vom 5. September 2013.
8. www.aerzteblatt.de, "News", "Politik", vom 25. November 2013.
9. www.aerzteblatt.de, "News", "Politik", vom 24. Januar 2014 und vom 11. September 2013.
10. www.cimonline.de/triplewin
11. www.cimonline.de/documents/
Flyer_Triple_Win_Pflegekraefte.pdf
12. www.zav.de
13.  www.iq-niedersachsen.de/iq/fachkraeftesicherung/fachkraefte/jobsuche-bewerbung
14. www.thejobofmylife.de, "Förderprogramm… für Auszubildende".
15. www.bertelsmann-stiftung.de/cps/rde/
xchg/bst/hs.xsl/nachrichten_114244.htm