Systemwechsel erfordert Neustart

Nach dem Grundsatz der Selbstvertretung von Menschen mit Behinderung "Nichts über uns ohne uns" hat das Bundesministerium für Arbeit und Soziales in den Jahren 2014 und 2015 ein breites und transparent angelegtes Beteiligungsverfahren durchgeführt. Dabei ging es um die Diskussion verschiedener Reformoptionen eines Teilhaberechts für Menschen mit Behinderung. Ende Juni 2016 verabschiedete das Kabinett einen Entwurf zum Bundesteilhabegesetz (BTHG), der im Herbst ins parlamentarische Verfahren geht. Bundestag und Bundesrat beraten diesen Gesetzentwurf nun intensiv. Die Caritas wird gemeinsam mit ihren Fachverbänden dieses Gesetzesverfahren intensiv begleiten und ihre Positionen einbringen, da noch an einigen Stellen Nachbesserungsbedarf besteht.

Folgende Ziele verfolgt das BTHG: Die Eingliederungshilfe soll zu einem modernen Teilhaberecht weiterentwickelt, die Leistungen sollen personenzentriert bereitgestellt werden. Dabei soll keine neue Ausgabendynamik entstehen (vgl. Gesetzentwurf BTHG vom 28. Juni 2016¹).

Die Ziele werden mit der Überführung der Eingliederungshilfe aus der Fürsorge nach SGB XII in ein Leistungsrecht nach SGB IX umgesetzt. Danach werden Fachleistungen der Eingliederungshilfe von den existenzsichernden Leistungen ge­trennt.

Das SGB IX wird dadurch künftig drei Teile umfassen:

• das allgemeine Rehabilitations- und Teil­haberecht,
• das neue Eingliederungshilferecht und
• das Schwerbehindertenrecht.

Die existenzsichernden Leistungen hingegen werden im Sozialhilferecht oder im Be­reich der Grundsicherung angesiedelt. Da­her werden die meisten Menschen mit Behinderung, die von Einrichtungen und Diensten der Caritas unterstützt werden, künftig mindestens zwei zuständige Leistungsträger haben: den Träger der Eingliederungshilfe sowie den Träger der existenzsichernden Leistungen.

Die Leistungen der Eingliederungshilfe verbleiben im sozialrechtlichen Dreiecksverhältnis. Dies entspricht einer we­sentlichen Forderung der Caritas. Durch das sozialrechtliche Dreiecksverhältnis kann der Staat subsidiär für Menschen mit Behinderung Leistungen zur Teilhabe sicherstellen; das Wunsch- und Wahlrecht der Leistungsberechtigten sowie der Gestaltungsspielraum privater Leistungserbringer bleiben erhalten.

Völlig neue Aushandlung aller Kosten und Leistungen

Gänzlich anders ist die Situation im Be­reich der existenzsichernden Leistungen. Menschen mit Behinderung, die neben den Leistungen zur Teilhabe auch auf existenzsichernde Leistungen angewiesen sind, werden Letztere in gleicher Weise wie nichtbehinderte Menschen erhalten. Da­mit wird es künftig in der Eingliederungshilfe keine sogenannte Komplexleistung mehr geben, die sich in Grundbetrag, Investitionskostenpauschale und Maßnahmenpauschale aufteilt. Diese Kostenbestandteile lassen sich nicht ohne weiteres auf die künftigen Leistungsbestandteile übertragen, sondern müssen neu festgelegt und ausgehandelt werden.

Die künftigen Leistungen der Eingliederungshilfe werden größtenteils personenorientiert ausgestaltet sein. Dies entspricht einer langjährigen Forderung der Caritas.

Bei der Überführung der Eingliederungshilfe von der Fürsorge in ein Teilhaberecht wurden die Grenzen zur Heranziehung von Einkommen und Vermögen deutlich angehoben. Die Caritas hatte gefordert, das BTHG als echten Nachteilsausgleich auszugestalten und daher vom Einsatz des Einkommens und Vermögens freizustellen.

Die Eingliederungshilfe umfasst künftig Leistungen

• zur medizinischen Rehabilitation,
• zur Teilhabe am Arbeitsleben,
• zur Teilhabe an Bildung sowie
• zur sozialen Teilhabe.

Bei den Leistungen zur Teilhabe am Arbeitsleben sind das Budget für Arbeit sowie sogenannte andere Anbieter hinzugekommen.

Die Leistungen zur Teilhabe an Bildung sowie soziale Teilhabe werden als eigener Leistungstatbestand neu aufgenommen.

Neue "Assistenzleistungen" mit großen Fragezeichen

In dem (weiterhin) offenen Katalog der Leistungen zur sozialen Teilhabe gibt es erstmals den Begriff der Assistenzleistungen. Bezüglich deren Ausführung wird unterschieden zwischen der Übernahme (vollständig oder teilweise) von Handlungen und Begleitung einerseits und der Befähigung zur eigenständigen Lebensgestaltung andererseits. Fachkräfte sind laut Gesetzentwurf nur erforderlich, wenn es sich um Assistenzleistungen zur Befähigung zur eigenständigen Lebensgestaltung handelt. Dies bedeutet im Umkehrschluss, dass der Gesetzgeber davon ausgeht, dass für die vollständige oder teilweise Übernahme von Handlungen eine Nichtfachkraft ausreichend sei. Diese pauschale Festlegung der Erforderlichkeit einer Fachkraft ist fachlich nicht begründet, widerspricht der Personorientierung und wird der individuellen Lebenswirklichkeit der leistungsberechtigten Menschen nicht gerecht. So kann bei bestimmten Menschen mit Behinderung die qualifizierte Assistenz durch eine Fachkraft auch bei der Übernahme von Handlungen notwendig sein, zum Beispiel wenn das Risiko der Auto- beziehungsweise Fremdaggression besteht oder wenn aufgrund von Schluckproblemen die Essensdarreichung nur mit dem entsprechenden medizinischen oder pädagogischen Hintergrundwissen zu verantworten ist, um adäquat agieren zu können. Eine Unterscheidung ist somit nur im Einzelfall möglich und kann nicht gesetzlich für alle Leistungsberechtigten festgelegt werden.

Leistungen für mehrere Personen im "Pool" möglich

Bestimmte Leistungen zur sozialen Teilhabe, wie zum Beispiel Leistungen zur Mobilität, können auch als pauschale Geldleistung gewährt werden. Ebenso soll es möglich sein, Leistungen in bestimmten Fällen für mehrere Personen gemeinschaftlich zu erbringen. In diesem Falle spricht man von "Poolen". So kann eine Nachtbereitschaft oder eine Schulbegleitung durchaus in bestimmten Fällen sinnvoller erbracht werden, wenn mehrere Leistungsberechtigte ihren Leistungsanspruch gemeinschaftlich einlösen und umsetzen. Allerdings ist das Poolen an eine angemessene und praktikable Zumutbarkeitsregelung zu binden. Diese ist im vorliegenden Gesetzesentwurf noch nicht zufriedenstellend. Die Caritas fordert hier erhebliche Nachbesserungen, damit die Zumutbarkeit entsprechend dem Wunsch- und Wahlrecht ausgestaltet wird.

Fragwürdige Grenzen des "angemessenen" Wohnens

Die existenzsichernden Leistungen werden im Sozialhilferecht verankert. Der/Die Leistungsberechtigte hat einen Rechtsanspruch gegenüber dem Leistungsträger auf Übernahme der Kosten für die Unterkunft bis zur Angemessenheitsgrenze. Definiert wird diese Grenze durch die allgemeine Mietobergrenze. Diese wird regional festgelegt und orientiert sich am örtlichen Mietspiegel. Der wiederum ist sehr unterschiedlich und von der jeweiligen Nachfrage abhängig. Durch die anhaltend hohe Nachfrage nach Wohnraum in Großstädten liegt er in städtischen Gebieten höher als in ländlichen.

Der allgemeine Wohnungsmarkt hat jedoch nicht dieselben ordnungsrechtlichen Auflagen wie die Einrichtungen der Eingliederungshilfe zu erfüllen, die als so­genannte Sonderbauten gelten. Hier sind beispielsweise besondere Maßnahmen des Brandschutzes oder der Barrierefreiheit erforderlich. Damit entstehen den Einrichtungen Kosten, die über denen eines normalen Wohnhauses liegen. Daher werden nach Berechnungen der Träger der Einrichtungen die zu kalkulierenden Mieten in stationären Einrichtungen der Eingliederungshilfe größtenteils über dem örtlichen Mietspiegel liegen. Dies gilt für den ländlichen Bereich noch stärker als für den städtischen mit seinem allgemein höheren Mietspiegel. Hier sieht die Caritas erheblichen Nachbesserungsbedarf, da ansonsten die Gefahr besteht, dass für Menschen mit Behinderung künftig kein bezahlbarer und geeigneter Wohnraum zur Verfügung stehen wird.

Der Träger der Eingliederungshilfe hat bei Überschreiten der Angemessenheitsgrenze die weiteren tatsächlichen Aufwendungen der Unterkunft zu übernehmen, "…solange eine Senkung der Aufwendungen insbesondere durch einen Wechsel der Räumlichkeiten […] nicht möglich ist" (§?42b Abs. 6 SGB XII neu). Damit geht der Gesetzgeber explizit davon aus, dass Leistungsberechtigte zu einem Umzug und damit zu einem Wechsel der Betreuungsform genötigt werden sollen. Da aber die Vergleichbarkeit der Wohnräume nicht gegeben ist, wird es regelmäßig zu gerichtlichen Auseinandersetzungen über die An­gemessenheit der Kosten der Unterkunft und der Notwendigkeit der Übernahme der übersteigenden Kosten durch den ­Träger der Eingliederungshilfe kommen. Da­mit wird eine zusätzliche Schnittstelle ge­schaffen, die nicht rechtssicher ausgestaltet ist und deren Problematik auf dem Rücken der Leistungsberechtigten zwischen den Leistungsträgern ausgetragen werden wird.

Im Unterschied zu den Leistungen der Eingliederungshilfe ist der Anspruch auf existenzsichernde Leistungen und damit die Übernahme der Kosten der Unterkunft nicht im sozialrechtlichen Dreiecksverhältnis verortet. Der Leistungsberechtigte hat Anspruch auf Übernahme der Kosten der Unterkunft. Die Leistung wird ihm entweder zur Verfügung gestellt, da­mit er seine Kosten der Unterkunft decken kann, oder der Leistungsträger bezahlt die Kosten der Unterkunft unmittelbar an den Vermieter. Im Unterschied zum sozialrechtlichen Dreiecksverhältnis bestehen zwischen dem Leistungsträger und dem Leistungserbringer für den Wohnraum keine vertraglichen Beziehungen. Das heißt, es gibt keine Verhandlungen über die An­gemessenheit der Kosten der Unterkunft und damit verbunden keine Möglichkeit, erforderliche Investitionskosten zu verhandeln. Der Leistungs­erbringer hat keine Garantie, dass bei Inanspruchnahme der Leistungen der Eingliederungshilfe auch die Kosten der Unterkunft mit übernommen werden. Somit hat der Leistungsberechtigte unter Umständen keinen geeigneten Wohnraum oder kann eine Leistung nicht in Anspruch nehmen, da der Träger der Kosten der Unterkunft nicht bereit ist, diese in voller Höhe zu übernehmen.

Unzureichende Hilfen zum Lebensunterhalt

Zu den existenzsichernden Leistungen zählen auch die Hilfen zum Lebensunterhalt. Die Caritas hat bereits 2010 darauf hingewiesen, dass die Berechnung des Regelbedarfs unangemessen ist: Als Referenzgruppe werden die untersten 15 Prozent der Einpersonenhaushalte herangezogen. Diese Referenzgruppe ist jedoch un­geeignet und beinhaltet ebenso die verdeckt armen Menschen. So kommt es zu einem Zirkelschluss, da Menschen mit (zu) geringem Einkommen als Vergleichsmaßstab herangezogen werden. Dies wird den Bedarfen und der individuellen Lebenswirklichkeit von Menschen mit Behinderung nicht gerecht. Im Regelbedarf wurden normative Setzungen vorgenommen, die jegliche Flexibilisierung der Leistungsempfänger verhindern und teilweise auch der gesellschaftlichen Teilhabe zuwiderlaufen. So wurden zum Beispiel Gaststättenbesuche als Ausgabekategorie aus dem Bedarf eines Leistungsempfängers gestrichen.

Wohnen Menschen mit Behinderung in einer stationären Wohnform, erhalten sie aktuell einen sogenannten Barbetrag. Dieser dient dazu, persönliche Bedarfe zu befriedigen sowie am kulturellen und gesellschaftlichen Leben in der Gemeinschaft teilzuhaben. Mit dem Barbetrag lassen sich beispielsweise Kinobesuche oder eine Tasse Kaffee bezahlen oder der Eintritt zu einer Sportveranstaltung. Die aktuelle Neuregelung stellt nicht sicher, dass für die Leistungsberechtigten ein vergleichbarer Betrag übrig bleibt, über den sie frei verfügen können - indem nicht alle Leistungen zum Lebensunterhalt für die Finan­zierung der Kosten im stationären Wohnen eingesetzt werden müssen.

Fazit: Der Deutsche Caritasverband begrüßt die Zielsetzung des Bundesteilhabegesetzes, die Eingliederungshilfe aus dem Fürsorgesystem herauszulösen und als ein modernes Teilhabegesetz auszugestalten. Allerdings besteht gerade bei der Trennung der Leistungen der Eingliederungshilfe von den existenzsichernden Leistungen erheblicher Nachbesserungsbedarf, der hoffentlich noch im parlamentarischen Verfahren behoben werden kann.

Anmerkung
1.    Download: www.gemeinsam-einfach-machen.de, Suchwort: "Entwurf".