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Zwischen ungleichen Partnern muss Wettbewerb fair bleiben

In unserer Gesellschaft gibt es bis heute den Konsens, dass jeder Mensch die Möglichkeit haben sollte, mit seinen Fertigkeiten, Fähigkeiten und persönlichen Vorstellungen zur Gestaltung und Veränderung der Welt beizutragen. Das gesellschaftlich bei Weitem anerkannteste Mittel hierzu ist die Erwerbsarbeit. Verbunden damit ist auch die Erwartung, dass die Mitglieder der Gesellschaft einen Beitrag zu ihrem Lebensunterhalt erbringen.

Auf diese Voraussetzung treffen auch Menschen mit erheblichen Einschränkungen und Funktionsstörungen, durch die sie keinen oder einen erschwerten Zugang zu den üblichen (Erwerbs-)Arbeitsmöglichkeiten haben. Menschen, die nach der sozialrechtlichen Terminologie als behindert gelten, sollen ebenfalls wie alle anderen Bürger(innen) am Arbeitsleben teilhaben können. Das ergibt sich aus unseren Wertvorstellungen und ist seit Mitte der Sechzigerjahre des vorigen Jahrhunderts ein fester Bestandteil der Leistungen für Menschen mit Behinderung. Bekräftigt wird dieser Anspruch durch das Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderung. Daraus wird sogar ein Recht auf Arbeit für sie abgeleitet. Das ist zumindest bemerkenswert, weil alle Menschen ohne Behinderung in Deutschland einen Anspruch auf Transferleistungen und umfassende Unterstützung haben, wenn sie auf dem Arbeitsmarkt keinen Arbeitsplatz finden - aber keine Garantie für die Teilhabe am Arbeitsleben.

Für die Gruppe, die wirklich ein Recht auf Teilhabe am Arbeitsleben hat, wird im Sozialrecht eine Institution exakt beschrieben, die für dessen Verwirklichung die Rahmenbedingungen bietet. Das Sozialgesetzbuch - Neuntes Buch (SGB IX) bestimmt im § 136: "(1) Die Werkstatt für behinderte Menschen … hat denjenigen behinderten Menschen, die wegen Art oder Schwere der Behinderung nicht, noch nicht oder noch nicht wieder auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt beschäftigt werden können, 1. eine angemessene berufliche Bildung und eine Beschäftigung zu einem ihrer Leistung angemessenen Arbeitsentgelt aus dem Arbeitsergebnis anzubieten und 2. zu ermöglichen, ihre Leistungs- oder Erwerbsfähigkeit zu erhalten, zu entwickeln, zu erhöhen oder wiederzugewinnen und dabei ihre Persönlichkeit weiterzuentwickeln."

Es ist wichtig zu erwähnen, dass diese umfassende institutionelle Unterstützung nicht unbedingt an eine Institution oder einen Ort gebunden ist. Mittlerweile ist so viel Flexibilität möglich, dass diese umfassende Hilfe auch an verschiedenen Orten organisiert werden kann. Der wesentliche Unterschied zur Unterstützung der Menschen mit sogenannten Vermittlungshemmnissen, die der Zielgruppe der Werkstätten nicht angehören, ist einerseits die unbedingte Ermöglichung der Teilhabe am Arbeitsleben und andererseits eine besondere Stellung im Arbeitsrecht.

Nachteilsausgleich, keine Privilegien

Unbestritten war auch lange vor der Übereinkunft der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderung, dass Teilhabe am Arbeitsleben auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt verwirklicht werden soll. Gemäß dem Gleichheitsgrundsatz stehen auch Menschen mit Behinderung keine Sonderbehandlung oder Privilegien zu, es sei denn, sie dienen dem Nachteilsausgleich. Kann für einen Menschen mit Behinderung dieser Nachteilsausgleich auch an einem Arbeitsplatz des allgemeinen Arbeitsmarktes gewährt werden, so gehört er nicht zu dem Personenkreis, der in § 136 SGB IX beschrieben wird. In diesem Fall gelten alle Bedingungen des Arbeitsrechtes.

Der Anspruch auf eine umfassende Unterstützung, wie sie eine Werkstatt für behinderte Menschen bereitstellen muss, ist dagegen verknüpft mit einer Sonderstellung hinsichtlich des Arbeitsrechtes: Die dort Beschäftigten sind nicht Arbeit- oder Dienstnehmer(innen), aber auch nicht rechtlos. Es besteht ein sogenannter arbeitnehmerähnlicher Rechtsstatus. Ein großer Teil des Vertragsrechts des allgemeinen Arbeitsmarktes wird übertragen. Wesentliche Unterschiede ergeben sich aus

  • dem Anspruch auf umfassende Unterstützung und Förderung bis hin zur Förderung der Persönlichkeitsentwicklung,
  • dem Recht auf Teilhabe am Arbeitsleben. Die "arbeitgeberähnliche" Werkstatt für behinderte Menschen kann ihre(n) "Arbeitnehmer(in)" nicht kündigen, auch wenn er/sie die erwartete Leistung nicht erbringt. Ja, es ist sogar zweifelhaft, ob es überhaupt eine "erwartete" Leistung geben darf. Ausnahmen ergeben sich nur aus dem sehr schwer zu definierenden "Mindestmaß an wirtschaftlich verwertbarer Arbeit"1 oder aus bestimmten Verhaltensproblemen, die zur Selbstgefährdung oder Gefährdung anderer führen,
  • dem Zweck der Arbeit, sie ist nämlich zuerst ein Mittel zur Teilhabe am Arbeitsleben,
  • der Entlohnung. Sie kann leistungsorientiert sein, aber dient nicht vorrangig dem Erwerb des Lebensunterhaltes.

Die erste und wesentliche Aufgabe der Werkstatt für behinderte Menschen besteht also darin, die Arbeit an die Menschen anzupassen. Dennoch ist sie auch ein Ort, an dem wirtschaftlich verwertbare Produkte oder Dienstleistungen erbracht werden. Damit wird die reale Teilhabe am Arbeitsleben ermöglicht und gleichzeitig ein Schutzraum geboten. Aus dieser lapidaren Aussage ergibt sich aber ein Dilemma: "Ihr glaubt nicht, dass in Behinderten-Werkstätten Bauteile für Kreuzfahrtschiffe, Nobelkarossen und Waschmaschinen gefertigt werden? Dann schaut mal hier: www.werkstaetten-caritas.de." Mit diesem Satz wirbt die Caritas im Erzbistum Köln für eine Kampagne der Caritas-Werkstätten in Nordrhein-Westfalen auf Facebook. Prompt fragt ein Facebook-Nutzer, was denn jemand verdiene, der eine solche hochwertige Arbeit erbringe. Es ist zu vermuten, dass er die Entlohnung in einer Werkstatt kennt und sie gerne als Ausbeutung darstellen möchte. Die Antwort: Durchschnittlich beträgt der Lohn eines Werkstattbeschäftigten in Nordrhein-Westfalen 235 Euro pro Monat. Die Arbeit und das Arbeitsergebnis - also der nach DIN gefertigte Schuh in der Hand des jungen Mannes auf einem der Plakate der Kölner Caritas-Kampagne "Experten mit Leidenschaft" - sind die Mittel, um einem Menschen mit Behinderung die Teilhabe am Arbeitsleben zu ermöglichen. Auch wenn der Schuh nur ein Instrument dafür ist, muss dieser ein Produkt sein, auf das der Werktätige stolz sein kann. Es muss ein Gut sein, das auf dem normalen Markt angeboten werden kann. In einem nicht marktkonformen Produktionsprozess wird etwas produziert, das marktgängig ist.

Alternativ: arbeitnehmerähnlichen Status aufheben

Die Alternative zu einem umfassenden Unterstützungs- und Förderkonzept, durch das Menschen mit arbeitnehmerähnlichem Rechtsstatus marktgängige Produkte und Dienstleistungen in einem staatlich hoch subventionierten Pro­duktions- und Dienstleistungsprozess ­herstellen, wäre die Aufhebung dieses arbeit­nehmerähnlichen Rechtsstatus: Alle Menschen mit Behinderung bewerben sich auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt, und der Staat fördert sie mit Minderleistungsausgleich und materieller und personeller Unterstützung zum Ausgleich der Beeinträchtigungen und Funktionsstörungen. Das geschieht übrigens bei dem allergrößten Teil der Menschen mit Behinderung. So braucht zum Beispiel der junge Mann auf dem Plakat vielleicht doppelt so lange zur Reparatur oder Herstellung des Schuhs, aber der Arbeitgeber hätte keinen Verlust, wenn der Staat die Hälfte des Lohns übernähme. Oder die Einschränkungen werden durch zusätzliche Geräte, durch Vorrichtungsbau oder Ähnliches ausgeglichen. In der Regel wird beides erforderlich sein: Minderleistungsausgleich und Ausgleich der Beeinträchtigungen und Funktionsstörungen.

Ohne Werkstätten für behinderte Menschen gäbe es plötzlich 360.000 Menschen mehr auf dem Arbeitsmarkt. Und wer keine Arbeit findet, bleibt arbeitslos, sitzt zu Hause, ohne Anspruch auf Teilhabe am Arbeitsleben. Sie oder er hat dann nur noch Anspruch auf irgendwelche Qualifizierungen, Beratungstermine und Hilfen zum Lebensunterhalt. Statt stolz in einer Werkstatt für behinderte Menschen zu arbeiten (und dabei eine Art Taschengeld zu verdienen), sitzen die Menschen ohne Arbeitsplatz zu Hause vor dem Bildschirm.

Da bei aller Kritik an Werkstätten die Politiker(innen) dieses Szenario auch fürchten, bleibt das Konzept "Werkstätten für behinderte Menschen" für eine bestimmte Zielgruppe weiterhin ohne wirkliche Alternative.

Werkstätten konkurrieren mit anderen Anbietern

Unter Wettbewerbsgesichtspunkten gibt es jedoch ein weiteres Problem: So wie Menschen mit Behinderung in der Werkstatt stolz auf ihre Arbeitsergebnisse sind, sind Träger, Leitungsverantwortliche und Angestellte häufig stolz auf ihren mittelständischen Betrieb, der ein bedeutender Wirtschaftsfaktor in der Region ist. Werkstätten sind in der Realität Konkurrenten vieler Handwerks- und Dienstleistungsbetriebe und treten auch dementsprechend am Markt auf. Die Konkurrenz schürt unausgesprochen den Verdacht, sie böten Produkte und Dienstleistungen an, die zu Dumpinglöhnen produziert würden. Diesem Vorwurf muss mit guten Gründen begegnet werden, soll die Teilhabe von Menschen mit Behinderung nicht nur in Sonntagsreden, sondern auch in der Alltagspraxis von Integrationsämtern, bei lokalen Behörden und den Tarifpartnern Akzeptanz finden.

Zum einen: Die Nutzung der vielfältigen Fördermöglichkeiten steht grundsätzlich allen Arbeitgebern offen. Leider ­zahlen viele Arbeitgeber lieber die Ausgleichsabgabe, statt Menschen mit Behinderung einzustellen und die Angebote zur Lohnsubventionierung zu nutzen. Je besser es gelingt, auch für Menschen mit starken Einschränkungen Teilhabe am Arbeitsleben in regulären Unternehmen zu ermöglichen, desto glaubhafter wird man darauf verweisen können, den Unternehmen, die über Benachteiligung klagen, stünde ebenfalls die Option offen, Menschen mit schweren Beeinträchtigungen zu beschäftigen. Das aber erfordert von den Verantwortlichen in den Werkstätten, einen Auftrag sehr ernst zu nehmen, der sich gegen die übliche Handlungslogik von Unternehmer(inne)n richtet: Sie müssen ausgerechnet ihre sogenannten Leistungsträger (also jene, die die Arbeit bei ihnen erbringen) befähigen und motivieren, einen Arbeitsplatz auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt zu finden. Hier geht die Werkstatt als Marktteilnehmerin ein Risiko ein, weil sie auf Beschäftigte verzichtet, die ihre Wettbewerbsfähigkeit stärken. Es geht aber auch der Mensch mit Behinderung ein Risiko ein: Sobald er einmal gezeigt hat, dass er nicht mehr zu der Gruppe gehört, "die wegen Art oder Schwere der Behinderung nicht, noch nicht oder noch nicht wieder auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt beschäftigt werden können", verliert er den arbeitnehmerähnlichen Rechtsstatus. Zur Milderung dieses Risikos gibt es jedoch seit einiger Zeit gesetzliche Bestrebungen, die dringend umgesetzt werden müssen. Das Risiko der Werkstatt lässt sich grundsätzlich nicht verringern, weil sie schon immer diesem Auftrag verpflichtet war.

Das allein aber reicht nicht aus, um Vorwürfe zu entkräften, die an die Werkstätten für behinderte Menschen gerichtet sind. Die Werkstattleiter(innen) sind in einer schwierigen Doppelrolle: Sie müssen ihr Unternehmen erfolgreich am Markt führen und sind gleichzeitig Leiter(innen) einer sozialen Einrichtung, die auf öffentliche Akzeptanz angewiesen ist. Das muss in ihrer Unternehmenspolitik seinen Niederschlag finden. Die Werkstätten stehen in einem ungleichen Wettbewerb: Ihre privat-gewerblichen Konkurrenten haben Mitarbeitende ohne schwere Beeinträchtigungen, die sie regulär entlohnen müssen; sie dagegen haben Mitarbeitende mit schweren Einschränkungen, können aber geringe Löhne zahlen.

Als fair wird dieser Wettbewerb nur dann angesehen, wenn Werkstätten keine Politik der Verdrängung ihrer Konkurrenten betreiben. Unproblematisch ist es natürlich, wenn Werkstätten Produkte herstellen, die aufgrund ihrer hohen Arbeitsintensität bei dem hohen Lohnniveau in Deutschland ohnehin keine Chance hätten. Hier sichern oder schaffen Werkstätten Arbeitsplätze, die sonst längst ohnehin in Niedriglohnländer verlagert worden wären. Wie die Werbung für die Werkstätten in Nordrhein-Westfalen aber zeigt, wollen die Werkstätten mehr, sie wollen in den Märkten ganz normaler, ja, auch hochgradig spezialisierter Produkte bestehen. Da kann der Wettbewerb zwischen ungleichen Partnern brisant werden.

Lohndumping und Über­kompensation sind tabu

Es ist im klugen Interesse der Werkstätten, keine Preispolitik zu betreiben, die das im Markt übliche Preisniveau deutlich unterbietet. Wenn es einer Werkstatt gelingt, ihre privat-gewerblichen Konkurrenten vom Markt zu verdrängen, dann liegt folgende Vermutung sehr nahe: Der Erfolg ist nicht (allein) den unternehmerischen Fähigkeiten des Werkstattleiters geschuldet, sondern beruht auf einer unlauter niedrigen Vergütung der dort beschäftigten Menschen mit Behinderung. Oder es drängt sich der Verdacht auf, dass die Summe, die der Leistungsträger für die Teilhabe der Werkstattbeschäftigten bezahlt, doch mehr kompensiert als nur den Nachteil, den die Werkstätte aufgrund der Beschäftigung von Menschen mit schweren Einschränkungen hat. Sollten die Werkstätten eines Tages einer rechtlichen Prüfung nach den Regeln des europäischen Wettbewerbsrechts unterzogen werden, dürfte es sehr entscheidend sein, dem Verdacht von Lohndumping oder Überkompensation keinen Raum zu geben. Kluge Selbstbeschränkung ist vonnöten, um die Arbeit der Werkstätten langfristig zu sichern.

Anmerkung

1. Hier soll nicht die äußerst brisante Frage diskutiert werden, ob durch die Anforderung an ein "Mindestmaß wirtschaftlich verwertbarer Arbeitsleistung" nicht doch eine Gruppe ausgeschlossen wird.