Machtpoker geht auf Kosten der Behinderten

Über die Reformbemühungen in der Eingliederungshilfe vor dem Hintergrund der UN-Behindertenrechtskonvention (UN-BRK) wurde in den letzten Jahren viel und intensiv diskutiert - bis hin zur Debatte um ein Bundesleistungsgesetz.¹

In Westfalen-Lippe (NRW) wurde die Entwicklung in der Eingliederungshilfe innerhalb der letzten Jahre qualitativ untersucht.² Im Fokus des Forschungsinteresses standen die unterschiedlichen am Aushandlungsprozess beteiligten Akteure, ihre Sichtweisen, Interessenlagen sowie Einfluss- und Machtpotenziale auf die komplexe Erfolgs- und Effektivitätsdiskussion in der sozialen Arbeit.³ Leistungsträger, Leistungserbringer und Leistungsempfänge­r(innen) haben alle in unterschiedlichem Maß Einfluss auf die Rahmenbedingungen, Prozesse und tatsächliche Hilfegewährung der Eingliederungshilfe (zum Beispiel in der Hilfeplankonferenz, über die Fachverbände, Spitzenverbände, Landes- und Bundesarbeitsgemeinschaften). Es geht also um den Aushandlungsprozess der Quantität und Qualität sozialer Dienstleistungen - hier Eingliederungshilfeleistungen.

Darüber hinaus galt es, erste Erkenntnisse der Auswirkungen des Sozialmanagements und sozialwirtschaftlicher Handlungskonzepte auf die beteiligten Akteure zu gewinnen. Für die Entwicklungen im Kontext der Hilfen nach §§ 53 ff. SGB XII (Eingliederungshilfe), so ein Ergebnis, gibt es zwei entscheidende Einflussgrößen:

• Zum einen den Einfluss europäischer Sozialpolitik, hier der UN-Behindertenrechtskonvention, welche insbesondere bei den Fachverbänden und von Behinderung betroffenen Menschen einen erheblichen Widerhall findet, darüber hinaus aber einen starken Reformdruck auf die handelnden Akteure ausübt.⁴
• Zum anderen den, auch unter ökono­mischen Gesichtspunkten, zu konstatierenden Paradigmenwechsel im Sozialstaatsverständnis der Bundesrepublik Deutschland - mit den Folgen der Transformation wohlfahrtsstaatlicher Strukturen⁵ im Hinblick auf alle am Dienstleistungsprozess beteiligten Akteure.⁶ Hier sind die Transformationen sozialstaatlicher Handlungslogik gemeint (vom fürsorgenden zum aktivierenden Sozialstaat, Einführung wettbewerblicher Elemente, Aufgabe des Vorrangs der freien Wohlfahrtspflege durch Zulassung privater Anbieter). Die unterschiedlichen Sichtweisen, Interpretationen und Interessen der Beteiligten lassen sich anhand der Diskussionen zur Eingliederungshilfe⁷ identifizieren, so unter anderem:
• Umsetzung des Paradigmenwechsels: Obwohl sich alle beteiligten Akteure über die grundsätzliche Zielrichtung des Umbaus der einrichtungsbezogenen Hilfen in Richtung Personenzentrierung einig sind, bestehen in der Frage der Gestaltung des Weges gravierende Differenzen.
• Sozialrechtliches Dreiecksverhältnis: Personenzentrierte Finanzierungsmodelle (Persönliches Budget) und die Veränderung der Rechtsverhältnisse zwischen Leistungsträgern und Leistungserbringern sowie die Aufweichung des traditionellen Vorrangs der freien Wohlfahrtspflege durch Öffnung des Marktes für andere Anbieter führen zu Verunsicherungen.
• Finanzierung und Kosten: Die steigenden Ausgaben in der Eingliederungshilfe und der Kostendruck sowie erhebliche Schnittstellenprobleme innerhalb der bundesdeutschen Sozialgesetzgebung führen dazu, dass die Bedarfe der Leistungsempfänger(innen) nur unzureichend gedeckt sind. Darüber hinaus gibt es zahlreiche Unstimmigkeiten zwischen den Beteiligten. Am Horizont zeichnet sich ein neues Bundesteilhabegesetz ab, mit dem sehr unterschiedliche Absichten verfolgt werden.
• Inklusion versus Integration, Teilhabe versus Fürsorge.⁸ Der Behinderungsbegriff wird neu diskutiert, aber verändert sich auch tatsächlich die Haltung von den Leistungsträgern, -erbringern und -empfänger(inne)n?
• Eine einheitliche Bedarfsfeststellung und Wirkungskontrolle werden als quantifizierbare Erfolgsparameter moderner Eingliederungshilfe eingeführt. Dies impliziert die Entwicklung neuer Instrumente und Verfahrensabläufe, ohne dass bisher eine hinreichende wissenschaftlich fundierte Grundlage absehbar ist.

Macht, Einfluss und Strategien in der Hilfeplanung

Trotz der grundsätzlichen Übereinstimmung hinsichtlich des Ziels eines personenzentrierten Umbaus sozialstaatlicher Hilfen bestehen in der Gestaltung des Weges gravierende Diskrepanzen und Unsicherheiten sowie erhebliche Interessenkonflikte. Die empirischen Ergebnisse am Beispiel der Entwicklungen in Westfalen-Lippe spezifizieren die wesentlichen Spannungsfelder nochmals, was sich unter anderem an den Diskussionen zu einer adäquaten Hilfeplanung verdeutlichen lässt. So wird der Themenkomplex Hilfeplanung durchgängig als "spannungsgeladenes Feld" beschrieben, auch wenn die einzelne Hilfeplankonferenz oftmals als fairer Aushandlungsprozess wahrgenommen wird. Neben der grundsätzlichen Kritik an einem Verfahren, das den Anspruch hat, den Hilfebedarf von Menschen mit Behinderung adäquat erfassen zu können⁹ sowie die Wirkung zu evaluieren, gibt es zahlreiche weitere Einwände. So zum Beispiel:

• Nicht alle werden im gleichen Maß an der Hilfeplanung beteiligt. Die Leistungserbringer werden zunehmend auf ihre Anbieterfunktion reduziert und nicht als fachliche Beratung und Anwalt ihrer Klientel wahrgenommen. Die versteckte Absicht des Leistungsträgers, so der Vorwurf, ist es, damit Geld zu sparen.
• Ein Vorwurf der Leistungsträger ist, dass die Leistungserbringer das Hilfeplanverfahren dazu nutzen, Akquise zu betreiben und Klient(inn)en zu instrumentalisieren, um zum Beispiel höhere Fachleistungsstunden bewilligt zu bekommen.
• Viele Angehörige kritisieren, dass sie oft an der Hilfeplanung gar nicht beteiligt werden und nur am Rande mitbekommen, was eigentlich vorgeht.
• Das sozialpolitisch forcierte Persönliche Budget wird in der Realität nicht angenommen. Dies wird auf verschiedene Aspekte zurückgeführt, insbesondere auf die Verweigerungshaltung der Leistungserbringer und der "Nichtinformiertheit" der Leistungsberechtigten, aber auch auf Unsicherheiten der Leistungsträger, die Qualität der Dienstleistungen adäquat kontrollieren zu können. Darüber hinaus verhindert die Heterogenität der Sozialgesetzgebung eine trägerübergreifende Hilfegewährung.¹⁰
• Neben der grundsätzlichen fachlichen Zustimmung und Notwendigkeit, die Hilfen der Eingliederungshilfe individueller auszugestalten, werfen die Leistungserbringer den Leistungsträgern als "Exekutive sozialpolitischer Entscheidungen" vor, mit einer stärkeren Steuerungsabsicht Leistungen und Kosten einschränken zu wollen.

Die Leistungsempfänger haben wenig Einfluss

Neben den zahlreichen Spannungsfeldern zwischen Leistungsträgern und Leistungserbringern stellt sich indes die Frage, wie es um die Einflussmöglichkeiten der Leistungsempfänger(innen) im Sozialraum bestellt ist. Hier zeichnet sich bei den empirischen Ergebnissen ein eher beschämendes Bild ab. Trotz der "Renaissance des Kundenbegriffs" für die soziale Arbeit wird deutlich, dass die betroffenen Menschen mit Behinderung sich eher als Opfer gesellschaftlicher, sozialer und persönlicher Einflüsse definieren, so dass eine aktive, strategische Einflussnahme in vielen Bereichen gar nicht möglich ist.

So beschreibt ein Klient sehr prägnant, dass er aufgrund seiner spezifischen Sozialisation im System mit mehr Selbstverantwortung und weiteren Möglichkeiten der Einflussnahme eigentlich nichts anfangen kann:

"[…] das ist ja jetzt fast ein großer Teil meiner Persönlichkeit geworden, dass ich mich so verhalte, durch die ganzen Jahre und so - nicht? Wenn ich jetzt auf den Tisch hauen würde und sage: ,Das gefällt mir alles nicht und so - nicht?‘ Das macht meine Persönlichkeit jetzt gar nicht mehr aus, sondern ich hab mich insofern verändert, dass ich einfach auch mehr hinnehme und so."

Das heißt aber in der Konsequenz, dass es zur wirklichen Teilhabe von Menschen mit Behinderung weit mehr bedarf als der rhetorischen Erneuerung von Begrifflichkeiten und veränderter Strukturen.¹¹ Umso mehr gilt es, die Interaktionsbeziehungen zwischen professionell Handelnden und den Menschen mit Behinderung in den Fokus zukünftiger Analysen zu stellen. Darüber hinaus bedarf es der Implementierung unabhängiger anwaltschaftlicher Strukturen.

"Welche Macht? Sollen wir das Essen verweigern?"

Derzeit kann lediglich konstatiert werden, dass die tatsächliche Macht vieler Leistungsempfänger(innen) trotz der formal zur Verfügung stehenden Rechtsmittel als sehr gering einzustufen ist und sie kaum in der Lage sind, Aushandlungsprozesse kraftvoll mitzugestalten. Diese etwas resignierende Feststellung wird von einem interviewten Klienten fast schon polemisch umrissen, wenn er resümiert:

"Also wie sollen auch behinderte Menschen streiken? Was für eine Macht sollen die haben? Sollen sie das Essen verweigern oder so - nicht? Also sie sind ja natürlich in höchstem Grade abhängig und so und bedürftig auch und so - nicht? Insofern sind die Mitwirkungsrechte eigentlich auch sehr beschnitten und so."

Das Fazit: Die professionellen Akteure innerhalb der Eingliederungshilfe interpretieren die Ausgestaltungsmöglichkeiten der sozialpolitischen Rahmenbedingungen sehr unterschiedlich - auch wenn sie grundsätzlich darin übereinstimmen, die Eingliederungshilfe weiterentwickeln zu wollen. Diese Interpretationen sind nicht nur fachlich begründet, sondern spiegeln die Eigeninteressen der Verhandlungsparteien wider.¹²

Darüber hinaus zeigen sich die Folgen der Einführung wettbewerblicher Elemente in der sozialen Arbeit unter anderem in einer deutlich stärkeren Konkurrenzsituation der Leistungserbringer untereinander. Dies hat zum Teil negative Auswirkungen im Hinblick auf die Koordination von Hilfesystemen. Auch eine mögliche Instrumentalisierung von Leistungsberechtigten sowie die Zerrissenheit der Selbstdefinition der Leistungserbringerseite zwischen Anwalt der Schwachen und Selbsterhalt könnte die Folge sein.¹³

Was uns eine inklusive Gesellschaft wert ist

Dies lässt einmal mehr die Forderung erheben, dass es bei der Neuausrichtung der Eingliederungshilfe um weit mehr gehen muss als um einen fachpolitisch geführten Diskurs. Letztlich gilt es die Frage zu beantworten: "Was ist uns eine inklusive Gesellschaft wert?"

Die unterschiedlichen Diskussionen, insbesondere um die Wirksamkeit der Hilfen sowie um geeignete Instrumente der Bedarfsermittlung und -gewährung, greifen hier viel zu kurz. Sie reduzieren die Debatte auf eine personenzentrierte Hilfegewährung im Hinblick auf die individuellen Defizite. Darüber hinaus negieren sie die wissenschaftliche Erkenntnis, dass es bei der Einschätzung der Wirksamkeit von Hilfen immer auch um Plausibilitätskonstruktionen von Kausalität¹⁴ geht (also um einen subjektiv vermuteten Zusammenhang von Ursache und Wirkung). Diese Konstruktionen unterliegen indes machtpolitischen Intentionen. Die Folgen dieser qualitativen Schwäche zeigen sich mitunter in dem erheblichen Rechtfertigungsdruck aller Beteiligten, nicht zuletzt der Leistungsempfänger(innen). Dies zieht die aus anderen Feldern sozialer Arbeit bereits bekannten Konsequenzen nach sich, nämlich weitere Bürokratisierung und die Implementierung, Weiterentwicklung und Überprüfung komplexer Rechtfertigungsmodelle (zum Beispiel noch komplexere Hilfebedarfserfassungsinstrumente, Qualitätssicherungsverfahren oder Zertifizierungen). Trotzdem bleiben zahlreiche Aspekte der Struktur- beziehungsweise Infrastrukturqualität von Angeboten und Dienstleistungen unberücksichtigt.

Die Vermessung des Menschen zur Wirkungsanalyse von Hilfegestaltung widerspricht darüber hinaus einem zutiefst christlichen Verständnis vom Menschen als Ebenbild Gottes und wird einem in der Tradition auf Ganzheitlichkeit ausgerichteten Professionsverständnis sozialer Arbeit nicht gerecht. Dafür gilt es jedoch, als christlicher Wohlfahrtsverband einzutreten.

Anmerkungen
1. Vgl. Axmann, Jenny; Welke, Antje: Die Behindertenpolitik in der 18. Legislaturperiode - vieles steht auf dem Prüfstand, manches soll neu geregelt werden. In: Rechtsdienst der Lebenshilfe Heft 4/2013, S. 165 ff.
2. Die nachstehenden Ergebnisse sind Teilaspekte einer umfangreichen empirischen Untersuchung im Rahmen eines Dissertationsprojektes mit dem Titel: Erfolg in der Sozialen Arbeit im Spannungsfeld mikropolitischer Interessenkonflikte. Die Veröffentlichung der Dissertation erfolgt im 2. Halbjahr 2014.
Zu den Entwicklungen in Westfalen-Lippe siehe Jaschke, Heinz; Oliva, Hans; Schlanstedt, Günter: Bericht. Wissenschaftliche Begleitung. Projekt: Teilhabe 2012 "Mehr Teilhabe von Menschen mit Behinderung" im Auftrag des Landschaftsverbandes Westfalen-Lippe, Köln, 2012.
3. Vgl. hierzu Eppler, Natalie; Miethe, Ingrid; Schneider, Armin (Hrsg.): Qualitative und quantitative Wirkungsforschung. Ansätze, Beispiele, Perspektiven. In: Theorie, Forschung und Praxis Sozialer Arbeit. Band 2, Opladen, Berlin, Farmington Hills, MI, 2011.
4. Vgl. Lachwitz, Klaus: Reform der Eingliederungshilfe für Menschen mit Behinderungen im Licht der UN-Behindertenrechtskonvention und des Sozialgesetzbuchs Neuntes Buch (SGB IX). In: Rechtsdienst der Lebenshilfe Heft 2/2011, S. 51-52.
5. Vgl. u. a. Kessl, Fabian: Soziale Arbeit in der Transformation des Sozialen. Eine Ortsbestimmung. Wiesbaden, 2013.
6. Vgl. Buestrich, Michael; Burmester, Monika; Dahme, Heinz-Jürgen; Wohlfahrt, Norbert: Die Ökonomisierung Sozialer Dienste und Sozialer Arbeit. In: Bock, Karin; Dörr, Margret; Homfeldt, Hans Günther; Schulze-Krüdener, Jörgen; Thole, Werner (Hrsg.): Grundlagen der Sozialen Arbeit. Bd. 18, 2. Auflage, Baltmannsweiler, 2010.
7. Vgl. u. a. Welke, Antje: Neue Vorschläge zur Eingliederungshilfereform - Länder, Verbände und Parteien konkretisieren ihre Forderungen zum Bundesleistungsgesetz. In: Rechtsdienst der Lebenshilfe Heft 2/2013, S. 55 ff.
8. Vgl. hierzu auch Fink, Franz: Der steinige Weg zur Inklusion. In: Fink, Franz; Hinz, Thorsten (Hrsg.): Inklusion in Behindertenhilfe und Psychiatrie. Vom Traum zur Wirklichkeit. Freiburg i. Brsg.: Lambertus, 2011, S. 13-28.
9. So gibt es eine deutliche Kritik an der wissenschaftlichen Güte (Objektivität, Reliabilität und Validität) solcher Verfahren, nicht zuletzt aufgrund der Erfahrungen mit den Prüfverfahren des MDK und der fehlenden intersubjektiven Transparenz. Siehe hierzu u. a. Fink, Franz: Schlechtes Zeugnis für die Pflegenoten. In: neue caritas Heft 19/2013, S. 9-12.
10. Vgl. hierzu auch Frings, Stefanie; Möller, Melanie: Der Weg zum Persönlichen Budget weist noch Hürden auf. In: neue caritas Heft 17/2012, S. 26-28.
11. Vgl. Oechler, Melanie: Dienstleistungsqualität in der Sozialen Arbeit. Eine rhetorische Modernisierung. Wiesbaden, 2009.
12. Zur Politik in und von Organisationen siehe u. a. Grunwald, Klaus: Manageriale Organisationsgestaltung im Kontext einer Lebensweltorientierten Sozialen Arbeit. In: Grunwald, Klaus; Thiersch, Hans (Hrsg.): Praxis Lebensweltorientierter Sozialer Arbeit. Handlungszugänge und Methoden in unterschiedlichen Arbeitsfeldern. 2. Auflage, Weinheim und München: Beltz Juventa, 2008, S. 375-402.
13. Vgl. hierzu auch Hielscher, Volker; Nock, Lukas; Kirchen-Peters, Sabine; Blass, Kerstin: Zwischen Kosten, Zeit und Anspruch. Das alltägliche Dilemma sozialer Dienstleistungsarbeit. Wiesbaden: Springer VS, 2013.
14. Vgl. Macsenaere, Michael; Esser, Klaus: Was wirkt in der Jugendhilfe? Wirkfaktoren in Heimerziehung und anderen Hilfearten. München: Ernst Reinhardt, 2012, S. 12 f.