Caritas und Kommunen: Statt Partner Lieferanten?

Die Kommunen stehen unter großem Finanzdruck. Ihr Handlungsspielraum ist begrenzt, und es kommt häufiger zu Konflikten zwischen den kommunalen Kostenträgern und den freigemeinnützigen Leistungserbringern. Das Grundverständnis für eine gemeinsame Verantwortung beider Seiten für den Sozialstaat droht Schaden zu nehmen.

Als problematisch anzusehen sind Vorschläge aus den Bundesländern und einzelnen Kommunen, die bisher sozialrechtlich verankerten Mitwirkungsrechte der freigemeinnützigen Träger einzuschränken. Nach Ansicht der Caritas ist die gemeinsame Verantwortung nur in einer Koopera­tion zu bewältigen, die das Prinzip der Subsidiarität und die Wahlfreiheit der Leistungsempfänger anerkennt. Der finanziellen Belastung der Kommunen sollten ­präventive sozialräumliche Ansätze entgegengestellt werden.

Folgen für Soziale Dienste

Die dramatische Finanzsituation eines Teils der Städte und Gemeinden ist keine Folge der Finanzmarkt- oder der akuten Verschuldungskrise. Das Problem struktureller Defizite war bereits vor 2008 virulent. Nicht grundlos ist aber die Befürchtung, dass sich die Situation verschärfen wird. Als Gegentrend ist festzuhalten, dass der Bund beschlossen hat, künftig die Kosten der Grundsicherung im Alter zu übernehmen und damit die Kommunen zu entlasten.

Zu befürchten ist, dass mit der Umsetzung der Verschuldungsbremse die Konflikte zwischen den Ebenen des föderalen Systems zunehmen werden. Möglicherweise nimmt die Versuchung bei Bund und Ländern zu, soziale Aufgaben auf die kommunale Ebene zu übertragen, ohne die Mehrkosten - wie eigentlich aufgrund des Konnexitätsprinzips geboten - in voller Weise auszugleichen. Die Situation kann negative Folgen haben für das Verhältnis von Kommunen und freigemeinnützigen Leistungserbringern. Das sozialrechtlich verankerte Grundverständnis einer gemeinsamen Verantwortung für den Sozialstaat und die Erbringung sozialer Dienstleistungen wird zwar nicht auf Ebene der allgemeinen Grundsätze infrage gestellt, ­in der Tendenz sinkt aber die Akzeptanz dieses Grundverständnisses, wenn es um die praktische Gestaltung der Dienstleistungserbringung geht. Damit würde sich eine bereits länger zu beobachtende Entwicklung fortsetzen. Verfestigte Haus­halts­probleme bei den Kommunen und die stärker wettbewerblich organisierte Erbringung sozialer Dienstleistungen lassen die Interessenkonflikte zwischen Kommunen und Wohlfahrtsverbänden stärker hervor­treten.

Es gibt Indizien dafür, dass die schwindende Akzeptanz des kooperativen Grundverständnisses und/oder die ver­änderten Rahmenbedingungen auch zu strukturellen Änderungen der Rahmenbedingungen der Dienstleistungserbringung führen (können). Diesbezügliche politische Vorschläge sind zuletzt in der Gemeindefinanzkommission formuliert worden. Auch wenn diese derzeit noch nicht umgesetzt werden, sind sie ernst zu nehmen. Es hat in den letzten Jahren immer wieder ähnliche Vorschläge gegeben (beispielsweise im Entwurf eines Kommunalentlastungsgesetzes).

Hohe Brisanz hat der Vorschlag in der Gemeindefinanzkommission, dass Kommunen bedürftigen Bürgern immer dann einen konkreten Wunsch (etwa die ergänzende Finanzierung eines von ihnen gewünschten Pflegeheimplatzes) verweigern können, wenn damit Mehrkosten, gleich welcher Höhe, verbunden sind. Bisher können die Kommunen diesen Mehrkostenvorbehalt vorbringen, wenn die Mehrkosten unverhältnismäßig sind. Ein solcher an das Gebot der  Verhältnismäßigkeit gekoppelter Mehr­kosten­vorbehalt ist ein wichtiges Ge­staltungs­element des Wettbewerbs im ­sozialrechtlichen Dreiecksverhältnis. Mit der vorgeschlagenen Streichung der Prüfung auf Verhältnismäßigkeit würde das für unser Sozialsystem zentrale Wunsch- und Wahlrecht in der Jugend-, Eingliederungs- und Sozialhilfe massiv eingeschränkt.

Diskutiert wird auch, bei der Zulassung von Trägern zur Dienstleistungserbringung eine Bedarfsprüfung einzuführen. Verbunden damit wäre, dass die Leistungs- und Kostenträger einige Leistungserbringer zulassen und gleichzeitig andere ebenfalls geeignete Leistungserbringer ausschließen. Dies würde mittelfristig (spätestens nach Klagen nicht zugelassener Leistungserbringer) zur zwingenden Anwendung des Vergaberechts führen und damit zu einer Marktgestaltung außerhalb des sozialrechtlichen Dreiecksverhältnisses. Die Erfüllung des Hilfeanspruchs würde von der Bedarfsplanung des Leistungsträgers abhängig, das Wunsch- und Wahlrecht der Hilfeberechtigten erheblich eingeschränkt.

Eingriff in die Marktstruktur

Auch existiert die Forderung, die Mitwirkungs- und Entscheidungsrechte, die freien Trägern durch das Sozialgesetzbuch ­eingeräumt werden, künftig deutlich einzuschränken. Dies wäre eine Abkehr von der Idee gemeinsamer Verantwortung im sozialrechtlichen Dreiecksverhältnis. Es gibt auch Hinweise von Praktikern vor Ort, dass Kommunen zumindest punktuell dazu übergehen, soziale Dienstleistungen vermehrt in Eigenregie anzubieten, statt mit nichtstaatlichen Leistungserbringern zu kooperieren. Hintergrund hierzu kann die Erwartung sein, den Leistungsumfang besser begrenzen oder die Leistung in Eigenregie günstiger erstellen zu können, oder auch die Absicht, kommunales Personal unterzubringen, das an anderer Stelle freigesetzt wurde. Die Erbringung der Dienstleistung durch den Leistungs- und Kostenträger selbst ist eine massive Veränderung der Marktstruktur. Die Verant­wortung für die operative Leistungser­bringung und für die Kontrolle der Leistungsqualität liegt dann bei derselben Institution.

Handlungsoptionen

Seitens der verbandlichen Caritas und aller freigemeinnützigen Dienstleistungserbringer muss ein hohes Interesse daran bestehen, zum Erhalt des Verständnisses einer gemeinsamen sozialstaatlichen Verantwortung von Wohlfahrtsverbänden und Kommunen beizutragen. Es sollte auf eine politische Sprache geachtet werden, die dieses Verständnis nicht zusätzlich belastet. Kommunen dürfen in der wohlfahrtsverbandlichen Rhetorik nicht auf die Rolle von Kostenträgern reduziert werden. Sie sind Leistungsträger und in dieser Funk­tion auch Kostenträger, da sie in den Bereichen, die unter ihre Zuständigkeit fallen, den Zugang auch bedürftiger Bürger zu sozialen Dienstleistungen sicherzustellen haben.

Umgekehrt darf die Caritas nicht auf die Rolle eines Dienstleisters reduziert werden oder sogar auf die eines staatlichen Auftragnehmers. Auch ihre Funktion als Leistungserbringer nimmt sie in einer Verantwortung für das System sozialer Sicherung wahr. Ihr Gestaltungsauftrag geht zudem über diese Funktion weit hinaus (Anwaltschaftlichkeit, politisches Lobbying, Solidaritätsstiftung). Das Verständnis einer Mitverantwortung der Caritas-Leistungserbringer für die Gestaltung des So­zialstaats muss mit einer entsprechenden Politik der Dienstleistungserbringung verbunden sein. Ein Erhalt der Hilfeangebote für Menschen in prekären Situationen (häufig auch Bereiche mit einer prekären Situation der Refinanzierung) ist dafür von großer Bedeutung.

Erhalt des Subsidiaritäts­prinzips

Politisch bedeutend ist die Betonung des Subsidiaritätsprinzips. Das Subsidiaritätsprinzip im Verhältnis zwischen den Leistungs-/Kostenträgern und den Leistungserbringern ist in einigen Bereichen des Sozialrechts ausdrücklich verankert. Dabei ist das Subsidiaritätsprinzip keine Schutzklausel gemeinnütziger Anbieter gegen eine kommunale Leistungserbringung, sondern es muss aus den Interessen hilfeberechtigter Bürgerinnen und Bürger, insbesondere ihres Wunsch- und Wahlrechts, begründet werden. Zudem sollte das Subsidiaritätsprinzip als grundlegendes Ordnungsprinzip vertreten werden, das weit mehr prägen sollte als das Verhältnis zwischen Leistungsträgern und Leistungserbringern. Der Hilfesuchende ist Bürger und Subjekt des Hilfeprozesses (Befähigung daher ein tragendes Prinzip der Erbringung sozialer Dienstleistungen). Die Leistungsträger sind nicht allein Dienstleister, sondern auch Träger von Freiheitsrechten.

In dieser Perspektive sind auch die im politischen Raum vorgeschlagenen Änderungen im Sozialrecht zu bewerten. Der Deutsche Caritasverband tritt dafür ein, dass die Prüfung der Verhältnismäßigkeit beim Mehrkostenvorbehalt erhalten bleibt und in allen Hilfefeldern, in denen dies vermeidbar ist, keine Angebotsbeschränkung seitens der Leistungs- und Kostenträger mittels einer Bedarfsplanung eingeführt wird. Beide Veränderungen würden das Wunsch- und Wahlrecht der Hilfeberechtigten und die Pluralität der Leistungserbringung deutlich einschränken. Auch würde es den Handlungs- und Gestaltungsspielraum freier Träger einengen. Die Hilfeberechtigten müssen selbst entscheiden, wo und durch wen sie sich helfen lassen. Diese Entscheidung darf ihnen nicht aufgrund restriktiver staatlicher Planungsvorgaben entzogen werden.

Der DCV ist auch für den Erhalt der Mitwirkungs- und Mitentscheidungsrechte, die das Sozialrecht freigemeinnützigen Leistungserbringern beziehungsweise ihren Verbänden einräumt. Im Vollzug dieser Rechte ist es erforderlich, die notwendigen Rollendifferenzierungen und Vertretungsebenen zu klären, damit es nicht zu Rollenkonflikten zwischen der politischen Gestaltungsaufgabe und der Wahrnehmung konkreter Trägerinteressen (wo­möglich sogar im latenten Konflikt mit Mitbewerbern) kommt.

Die kommunalen Leistungs- und Kostenträger wollen den steigenden Kosten entgegenwirken. Hier sind Konflikte mit den Leistungserbringern unvermeidbar. Die Wohlfahrtsverbände vertreten legitimerweise auch unternehmerische Interessen. Sie setzen sich für Qualitätsstandards und für gute Arbeitsbedingungen ihrer Mitarbeitenden ein sowie für den Erhalt der Wahlrechte der Nutzer.

Der Erhalt von Kooperation trotz dieser Konflikte erfordert es, dabei die kommunalen Interessen nach Kostenbegrenzung nicht per se zu diskreditieren. Zu erfolgreichem Lobbying im Kontext des Sozialrechts, das den Kooperationsgedanken betont, gehört eine gewisse Empathie für die Belange der öffentlichen Leistungsträger. Es muss ausgelotet werden, ob mit gleichem Kostenaufwand höhere Wirkung zu erzielen ist, etwa durch innovative neue Ansätze oder durch Prävention.

Eigene Rollenkonflikte

Dabei müssen sich die Akteure des verbandlichen Lobbyings bewusst sein, dass es hier zu Konflikten zwischen ihren Rollen kommen kann, insbesondere zwischen der Rolle, unternehmerische Interessen zu vertreten, und der Rolle, den Sozialstaat mitzugestalten. Neue Hilfeformen oder die Verlagerung hin zu präventiven An­sätzen schaffen kurzfristig erheblichen Anpassungsdruck bei den Diensten und Einrichtungen, es ist aber gleichzeitig im verbandlichen Interesse, diese Prozesse aktiv zu gestalten. Dies war bei der Einführung des Persönlichen Budgets oder der Dezentralisierung stationärer Angebote nicht anders.

Wichtig ist auch, die jeweilige Kostendynamik zu analysieren. Rasch steigende Kosten können ein Indiz für soziale Schieflagen sein. Ein Beispiel hierfür sind die Hilfen zur Erziehung. So komplex die Gründe dafür sind, der Anstieg wirft legitimerweise die Frage auf, ob nicht Basissysteme wie Kitas und Schulen, Angebote der Familienhilfe oder niederschwellige Angebote für (potenziell) gefährdete junge Menschen so gestärkt werden können, dass ein Teil des hohen Bedarfs an Hilfen zur Erziehung vermieden werden kann. (Mehr dazu in neue caritas Heft 14/2013.)

Eine sozialräumliche Ausrichtung der Caritas kann dazu beitragen, ein kooperatives Verständnis zwischen Kommunen und freigemeinnützigen Trägern zu befördern. Derzeit krankt die Bereitschaft zur finanziellen Absicherung sozialräumlicher Ansätze häufig daran, dass die Befürchtung nicht ausgeräumt werden kann, Sozialraumorientierung würde neben die bisherigen Einzelfallhilfen, auf die ein Rechts­anspruch besteht, lediglich ein weiteres Hilfesystem setzen und entsprechende zusätzliche Kosten verursachen. Dem Wirkungsnachweis sozialräumlicher Ansätze auch im Hinblick auf Prävention wird daher eine hohe Bedeutung zukommen.

Bei der Umsetzung sozialräumlicher Ansätze sind ordnungspolitische Fragen zu beachten. Die Grenzen zwischen der Verantwortung demokratisch legitimierter kommunaler Instanzen für den Sozialraum und der Verantwortung der freien Träger im Sozialraum dürfen nicht verwischt werden. Sozialraumbudgets, die die Hilfen in einem Sozialraum an einen Träger übertragen, sind problematisch, da sie das Wunsch- und Wahlrecht der Nutzer einschränken. Auch sind sie mit willkürlichen Entscheidungen seitens der kommunalen Leistungsträger bei der Auswahl der Budgetnehmer verbunden. Kompatibel mit der Leistungserbringung im sozialrechtlichen Dreiecksverhältnis sind Vereinbarungen zur Prävention, zur Zusammenarbeit in Netzwerken, zur Bürgerbeteiligung und zur Erfassung der Wirkungen sozialer Arbeit. Auch kann die Orientierung der fallbezogenen sozialen Arbeit an den Prinzipien der Sozialraumorientierung über Leistungs- und Qualitätsvereinbarungen gesichert werden.