Wirtschaftliche Interessen bevorzugt
Die europäische Gemeinschaft ist in den 50er Jahren als Wirtschaftsgemeinschaft gestartet und hat sich in der Zwischenzeit einer politischen Union angenähert. Vier Urteile des Europäischen Gerichtshofes1 (EuGH) aus jüngster Zeit geben nun Anlass, die Frage nach dem Verhältnis zwischen Grundfreiheiten des gemeinsamen Binnenmarktes2 und grundlegenden sozialen Schutz- und Teilhaberechten in der Europäischen Union zu stellen. Anders ausgedrückt: Muss nicht die Europäische Union, die immerhin ihr Sozialmodell als Musterbeispiel für den bestmöglichen Ausgleich zwischen wirtschaftlichen und sozialen Belangen als Exportschlager in andere Teile der Welt verbreiten will, dieses konsequent nach innen einhalten?
Die Entscheidungen des EuGH "Viking Line", "Laval", "Rüffert" und jüngst "Kommission./.Luxemburg" basieren allesamt darauf, die wirtschaftlich orientierte Verwirklichung des Binnenmarktziels zu bevorzugen - zulasten nationaler Arbeitnehmerschutzvorschriften. Ist diese Häufung marktliberaler Rechtsprechung innerhalb kürzester Zeit bloßer Zufall, oder werden hier die Weichen gestellt, wie künftig Marktfreiheit auf der einen und (nationaler) Sozialschutz auf der anderen Seite gewichtet werden sollen? Binnenmarktgesetzgebung als Mittel zur Senkung des Lohnniveaus? Es lohnt sich jedenfalls, einen genaueren Blick auf die Entscheidungen des Gerichtshofes und ihre praktischen Konsequenzen zu werfen.
In der Sache "Viking Line" ging es um die Zulässigkeit, ein Fährschiff umzuflaggen. Um Lohnkosten zu sparen, wollte ein finnisches Unternehmen seine Fähre künftig unter estnischer Flagge auf See schicken und damit die Beschäftigten den - schlechteren - estnischen Beschäftigungsbedingungen unterwerfen. Dies versuchte ein Gewerkschaftsverbund mit Kollektivmaßnahmen zu verhindern, um das Unternehmen so zu zwingen, einen Tarifvertrag (mit finnischen Standards) zu unterzeichnen. Darin sah der EuGH eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit des Fährunternehmens.
Um ein ähnliches Problem drehte sich die nur eine Woche später veröffentlichte Entscheidung "Laval". Hier hatte der Gerichtshof über die Rechtmäßigkeit von gewerkschaftlich organisierten Blockaden schwedischer Baustellen, auf denen lettische Unternehmen arbeiteten, zu entscheiden. Der EuGH sah in den Aktionen, die einen Beitritt der ausländischen Unternehmen zum schwedischen Tarifvertrag herbeiführen sollten, einen Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit, der sich auch nicht aus Gründen des Arbeitsnehmerschutzes rechtfertigen lasse.
Im Urteil "Rüffert" haben die Luxemburger Richter entschieden, dass es dem Gemeinschaftsrecht widerspricht, wenn, wie im Vergabegesetz des Landes Niedersachsen vorgesehen, die Vergabe öffentlicher Aufträge von der Einhaltung sogenannter Tariftreueklauseln abhängig gemacht wird. Ein solches Vorgehen stehe mit der Entsenderichtlinie3 nicht im Einklang. Konkret bedeutet dies, dass öffentliche Auftraggeber ihre Entscheidung im Vergabeverfahren nicht davon abhängig machen können, dass der Bieter die in örtlichen Tarifverträgen vorgesehenen Mindestlöhne zu zahlen bereit ist.
In der jüngsten Entscheidung ("Kommission./.Luxemburg") hat der EuGH erklärt, dass gewisse Regelungen des luxemburgischen Arbeitsrechts (wie automatische Anpassung der Löhne an steigende Lebenshaltungskosten, Verpflichtung zur Zahlung örtlicher Tarife), die sich auf entsendete Arbeitnehmer(innen) beziehen, ebenfalls im Widerspruch zur Entsenderichtlinie stehen.
Kritik aus sozialem Sektor
Die drei Richtersprüche haben teils drastische Reaktionen, insbesondere von Gewerkschaftsseite, hervorgerufen. "Einladung zum Lohndumping" und "Gefährdung des sozialen Friedens" waren nur einige der ersten Äußerungen zu den Luxemburger Entscheidungen. Der DGB-Vorsitzende Michael Sommer sprach gar von einer "Ohrfeige für die Arbeitnehmer". Aber auch vonseiten der Politik wurde, wenn auch verhaltener, durchaus kritisch kommentiert. Der CDU-Europaabgeordnete Elmar Brok beispielsweise warnte davor, die Gleichwertigkeit von Marktfreiheiten und sozialen Schutzvorschriften zu gefährden. Der freie Dienstleistungsverkehr dürfe keinesfalls zu einem Wettbewerb um ruinöse Billiglöhne führen. Die sozialdemokratische Europaparlamentarierin Evelyne Gebhardt kritisierte die Verbiegung der eigentlich als Mindeststandard vorgesehenen Entsenderichtlinie zum für die Mitgliedstaaten maximal zulässigen Schutz.
Urteile haben Folgen
In der Rechtssache "Viking Line" hat der EuGH erstmals explizit festgestellt, dass das Recht, Kollektivmaßnahmen zu ergreifen einschließlich des Streikrechts als Gemeinschaftsgrundrecht anzusehen ist.4 Die damit verbundene Stärkung der Arbeitnehmerrechte ist zu begrüßen. Allerdings misst der Gerichtshof im Weiteren diesem Grundrecht keine maßgebliche Bedeutung mehr zu. Die Gemeinschaft besitzt nach Art. 137 Abs. 5 EG für den Bereich des Arbeitskampfrechts keinerlei Kompetenzen. Man spricht hier von einer "domaine reservé" der Mitgliedstaaten.5 Trotzdem nimmt der EuGH in den Rechtssachen "Viking Line" und "Laval" eine Prüfungskompetenz an - unter dem Gesichtspunkt, dass möglicherweise Grundfreiheiten des gemeinsamen Binnenmarktes beeinträchtigt werden. Letztlich wird ein Verstoß gegen die Niederlassungs- beziehungsweise Dienstleistungsfreiheit angenommen, ohne dies mit dem zuvor bejahten Gemeinschaftsgrundrecht abzuwägen.6 Hier hat der Gerichtshof eine Gelegenheit, die Frage zu beantworten, inwieweit Gemeinschaftsgrund- rechte zugunsten von Grundfreiheiten eingeschränkt werden dürfen, ungenutzt verstreichen lassen.
Damit setzt sich eine in der Rechtsprechung des EuGH erkennbare Tendenz fort, nach der die mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen unabhängig davon, ob die Union im jeweiligen Bereich über Rechtsetzungskompetenzen verfügt, unter die Rechtsprechung des Gerichtshofs sowie unter Regelungen fallen, die - wie die Grundfreiheiten - vor allem wirtschaftlichen Zwecken dienen. Letztlich werden Grundrechte (Recht auf Kollektivmaßnahmen, Streikrecht) zugunsten von Regelungen, die lediglich Unternehmerinteressen (Niederlassungsfreiheit, Dienstleistungsfreiheit) sichern sollen, ohne hinreichende Begründung und Abwägung eingeschränkt. Diese Rechtsprechung zum Verhältnis zwischen Arbeitskampfmaßnahmen und den Grundfreiheiten des Binnenmarktes zieht sonderbare Konsequenzen nach sich: Da die Entscheidungen des EuGH sich nur auf den Binnenmarkt beziehen, bleibt es bei Kollektivmaßnahmen gegen die Sitzverlegung eines deutschen Unternehmens beispielsweise nach Weißrussland bei den nationalen Regelungen, während eine Verlegung in den EU-Mitgliedstaat Bulgarien an den Grundfreiheiten zu messen ist. Letztlich könnten also Streiks im ersten Fall leichter zulässig sein als im letzten.
Ziel der Entsenderichtlinie wird ins Gegenteil verkehrt
Auch die Entscheidung "Rüffert" ist zumindest diskutabel. Ausdrücklich weicht der EuGH in seinem Urteil vom Schlussantrag des Generalanwalts Yves Bot ab, was selten genug vorkommt. Dieser hatte in den Vergabevorschriften keinen Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht gesehen. Das Urteil verkehrt den eigentlichen Zweck der Entsenderichtlinie ins Gegenteil: nämlich gewisse Mindeststandards bezüglich der Beschäftigungsbedingungen zu sichern und damit Sozialdumping zu vermeiden. Der Gerichtshof geht quasi von einer durch die Richtlinie geschaffenen Obergrenze aus. Demnach dürfen entsandte Arbeitnehmer(innen) nicht mehr als den (Mindest-)Schutz erhalten, den die Richtlinie vorsieht. Diese Auslegung ignoriert die ursprüngliche Intention des Gesetzgebers.
Für die deutsche, nationale Ebene bleiben nach der "Rüffert"-Entscheidung nur zwei Möglichkeiten, um die Zahlung von angemessenen Mindestlöhnen an ins eigene Land entsandte Arbeitnehmer(innen) zu sichern: entweder eine Ausweitung der Allgemeinverbindlicherklärung von Tarifverträgen oder ein gesetzlich festgelegter Mindestlohn, für den sich auch der Deutsche Caritasverband stark macht.7 Beide Alternativen sieht die Entsenderichtlinie ausdrücklich vor.8 Insoweit ist es nun an der Politik, geeignete Wege zu finden, einem höchstrichterlich abgesegneten Sozialdumping entgegenzuwirken.
Erste Ansätze sind bereits erkennbar. Ende Juni hat das Bundesministerium für Arbeit und Soziales ein Symposium mit Vertreter(inne)n aus Politik, Wissenschaft und Wirtschaft veranstaltet. Sozialminister Scholz kündigte dabei an, sich intensiv mit den Urteilen zu befassen und geeignete Maßnahmen ergreifen zu wollen. Während das politische Brüssel lange Zeit im Hinblick auf die noch ausstehende Ratifizierung des Lissabonner Reformvertrages9 in einigen Mitgliedstaaten sehr zurückhaltend agierte - heiße Eisen wie die lange angekündigte Richtlinie über die Gesundheitsdienstleistungen wurden immer wieder aufgeschoben - liefert der EuGH den EU-Kritikern eine Steilvorlage. Obwohl gerade die Anerkennung der Koalitionsfreiheit als Gemeinschaftsgrundrecht zu begrüßen ist, sind die Urteile insgesamt doch kritisch zu sehen. Wer schon bisher der Meinung war, der gemeinsame Binnenmarkt gefährde (nationale) soziale Mindeststandards, wird sich durch die Entscheidungen des Gerichtshofes bestätigt sehen. Welche Auswirkungen dies auf das politische Klima und den sozialen Frieden in der Union haben wird, muss sich noch zeigen.
Anmerkungen
1. EuGH, Urteil vom 11. Dezember 2007, Rs. C-438/05 (Viking Line); EuGH, Urteil vom 18. Dezember 2007, Rs. C-341/05 (Laval); EuGH, Urteil vom 3. April 2008, Rs. C-346/06 (Rüffert); ); EuGH, Urteil vom 19. Juni 2008, Rs. C-319/06 (Kommission./.Luxemburg).
2. Warenverkehrsfreiheit, Personenverkehrsfreiheit (Arbeitnehmerfreizügigkeit und Niederlassungsfreiheit), Dienstleistungsfreiheit und Kapitalverkehrsfreiheit.
3. Richtlinie 96/71/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 1996 über die Entsendung von Arbeitnehmer(inne)n im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen, ABl. L 18, S. 1 ff. Die Richtlinie soll sicherstellen, dass die auf Dauer in einen anderen Mitgliedstaat entsandten Arbeitnehmer(innen) auch den dortigen Arbeitsbedingungen unterworfen sind.
4. EuGH, Urteil vom 11. Dezember 2007, Rs. C-438/05 (Viking Line), Rn. 43 f.
5. Unter Hinweis auf die Kompetenzlage meint der Bonner Arbeitsrechtler Gregor Thüsing, der EuGH sei nicht gezwungen gewesen, hier einzugreifen. Vgl. Thüsing, Gregor: Blick in das europäische und ausländische Arbeitsrecht. In: RdA 2007, S. 308.
6. Vgl. hierzu auch Rebhahn, Robert: Grundfreiheit vor Arbeitskampf - der Fall Viking. In: ZESAR 2008, S. 109 ff.
7. Vgl. Cremer, Georg: Mindestlohn und staatliche Ergänzung verbinden. In neue caritas Heft 5/2008, S. 12-17.
8. Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 96/71/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 1996 über die Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen. ABl. L 18, S. 1 ff.
9. Der Reformvertrag ersetzt die im Jahr 2005 gescheiterte EU-Verfassung und soll der Europäischen Union mit 27 Mitgliedern eine einheitliche Struktur geben.
