Eine komplexe Frage der Gerechtigkeit

Die sozialen Transferleistungen von Arbeitslosengeld II (ALG II), Sozialhilfe und Grundsicherung im Alter bilden das unterste soziale Netz. Sie sind das zentrale politische Instrument, um materielle Armut, die nicht durch Zugang zu produktiver Arbeit oder durch Leistungen vorgelagerter Sicherungssysteme vermieden werden konnte, zu bekämpfen. Das Bundesverfassungsgericht hat mit seinem Urteil vom 9. Februar 2010 dieses System der Armutsbekämpfung deutlich gestärkt. Es hat aus Artikel 1 (Unantastbarkeit menschlicher Würde) und Artikel 20 (Sozialstaatsgebot) des Grundgesetzes ein Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums abgeleitet und zudem festgelegt, dass dies auch ein Mindestmaß an Teilhabe am gesellschaftlichen, kulturellen und politischen Leben ermöglichen muss. Das Berechnungsverfahren zur Höhe des Existenzminimums muss der Gesetzgeber festlegen. Er hat hierbei großen Gestaltungsspielraum. Die Exekutive darf aber nicht - wie in der Vergangenheit aus fiskalischen Gründen - willkürlich in das Berechnungsverfahren eingreifen. Das Bundesverfassungsgericht hat zudem festgelegt, dass der Bedarf von Kindern spezifisch ermittelt werden muss.

Dieses Urteil hat zwar eine Überprüfung der Regelsätze und erstmals auch eine eigenständige Berechnung des Sozialgeldes für Kinder ausgelöst. Aber der Regelsatz für Alleinstehende soll - so der zurzeit im Vermittlungsausschuss strittige Gesetzentwurf der Koalition - um nur fünf Euro erhöht werden und die Leistungen für Kinder unverändert bleiben: dies trotz eines Berechnungsverfahrens, das man insgesamt als transparent bezeichnen kann. Der Grund: Die Bundesregierung hat die Referenzgruppe bei der Berechnung von 20 auf 15 Prozent der untersten Einkommensbezieher (nach Herausrechnung der Transferbezieher) verkleinert. Ohne diesen Eingriff hätte der Regelsatz um weitere 18 Euro erhöht werden müssen. Ausgaben für Alkohol und Tabak werden nicht mehr berücksichtigt, dies macht weitere 16 Euro aus.

Alkohol und Tabak sind keine existenznotwendigen Güter. Menschen, die von knapp bemessenen Transferleistungen leben, brauchen aber auch ein gewisses Maß an Flexibilität. Die Regelbedarfe erfassen die Durchschnittsausgaben der untersten Einkommensgruppe, sie decken aber häufig nicht den im Einzelfall anfallenden notwendigen Bedarf. Eine solche Einzelfallgerechtigkeit im Detail kann ein Transfersystem auch nicht leisten. Daher brauchen die Transferbezieher Flexibilitätsreserven, die es ihnen ermöglichen, durch Einsparungen in anderen Ausgabekategorien diese Lücken zu schließen. Der Ansatz für Alkohol und Tabak war bisher eine solche Flexibilitätsreserve.

Verdeckt Arme

In der Referenzgruppe gibt es auch Haushalte, die "verdeckt arm" sind. Sie hätten aufgrund ihres niedrigen Einkommens eigentlich das Recht, Sozialhilfe oder Grundsicherung für Arbeitsuchende zu beziehen, beantragen dies aber nicht - vielleicht aus Scham, vielleicht aus Unwissenheit. Diese Haushalte müssten eigentlich aus der Referenzgruppe herausgenommen werden, genau wie Bezieher(innen) von ALG II oder Sozialhilfe, um Zirkelschlüsse zu vermeiden. Eine solche Bereinigung erfolgte aber bisher nicht. Das Bundesverfassungsgericht hat dem Gesetzgeber die Pflicht auferlegt, bei der Auswertung der künftigen Einkommens- und Verbrauchsstichproben verdeckt Arme aus der Referenzgruppe herausnehmen zu lassen. Eine valide wissenschaftliche Untersuchung dieses Problems ist dringend und sollte von der Bundesregierung umgehend in Auftrag gegeben werden.

Unterstützen statt pauschal verurteilen

Debattiert wird auch immer, ob denn "das Geld bei den Kindern ankomme". Es ist unzulässig, Menschen, die auf ALG II angewiesen sind, einem generalisierenden Vorbehalt mangelnder Kompetenz auszusetzen. Studien haben gezeigt, dass ein erheblicher Teil der ALG-II-Empfän­ger(in­nen) mit Familienverantwortung mehr als das erhaltene Sozialgeld für ihre Kinder ausgibt, also andere Ausgaben, die im Regelsatz vorgesehen sind, einschränkt. Und bei der Gruppe der Alleinerziehenden zeigt sich, dass sie nicht über schlechtere berufliche und soziale Kompetenzen verfügen als vergleichbare Berufstätige. Sie können wegen unzureichender Betreuungsangebote für ihre Kinder nicht arbeiten.

Dennoch gibt es eine schwer quantifizierbare Zahl von Familien, die mit der Erziehung ihrer Kinder überfordert sind, Familien in einem Milieu mit vererbter Bildungsarmut - teilweise über mehrere Generationen in Abhängigkeit von Transferleistungen -, mit einer entmutigten Einstellung gegenüber den Chancen einer Besserung ihrer sozialen Position. Die objektiv prekäre materielle Situation paart sich mit einer nur sehr eingeschränkten Kompetenz im Umgang mit den knappen Ressourcen: Die Ernährungsgewohnheiten sind ungesund, auch fehlt oder schwindet die Kompetenz zur eigenen Nahrungsmittelzubereitung.

Mehr Geld allein bewirkt nicht genug

Bei diesen Familien wird eine Erhöhung der Transferleistungen die Situation nicht wirklich verbessern. Wenn ein Kind vernachlässigt wird und jeden Morgen ohne Frühstück in der Schule erscheint, dann ist nicht zu erwarten, dass sich dies ändern wird, weil das Sozialgeld um 30 Euro angehoben wird. So unangemessen es ist, diese Situation zu generalisieren, so unangemessen ist es, solche Realitäten zu leugnen. Aber: Diese Probleme sind kein Argument, von einer bedarfsgerechten Berechnung der Transferleistungen abzuweichen, sie erfordern andere Antworten: Es bedarf einer Familienhilfe, die mit anderen sozialen Diensten vernetzt ist und Zugang zu gefährdeten Milieus findet. Ob Ansätze der Familienhilfe und der Familienpflege wie etwa das Haushaltsorganisationstraining (HOT) gelingen, daran entscheidet sich, ob verfestigte Armutslagen prekärer Familien überwunden werden können und auch die Soziale Arbeit stärker präventiv ausgerichtet werden kann. Erfolgreiche Armutsbekämpfung ist eben mehr als die Bereitstellung auskömmlicher Transferleistungen.

Bildungssystem und vererbte Armut

Das Armutsrisiko ist eng verbunden mit dem Ausschluss vom Arbeitsmarkt. Insbesondere Menschen mit geringen beruflichen Qualifikationen haben ein hohes Risiko der Langzeitarbeitslosigkeit. Dies betrifft - da zudem Diskriminierungen wirken - in gesteigertem Maße gering qualifizierte Menschen mit Migrationshintergrund. Anfang Dezember 2010 sind die neuen Werte der Pisa-Studie veröffentlicht worden. Erfreulicherweise hat sich bei der Lesekompetenz der Abstand zwischen den guten und den schwachen Schülern deutlich verringert. Dennoch, wir können alles andere als zufrieden sein, wenn weiterhin fast ein Fünftel der 15-Jährigen eine sehr schwache Lesekompetenz aufweist. Denn die Lesekompetenz ist ein entscheidender Indikator für die spätere Ausbildungs­fähigkeit. Auch heute ist der Zusammenhang zwischen sozialer Herkunft und den erreichten Bildungsabschlüssen enger als in vielen anderen Ländern. Wir haben also weiterhin Probleme im Bildungssystem, diese sind ein wesentlicher Faktor für eine unbefriedigende Ausbildungsbilanz, hohe Arbeitslosigkeit und die Vererbung von Armut.

Eine Politik der Armutsbekämpfung muss auch hier ansetzen. Davon wird auch abhängen, ob wir die Basis für einen starken Sozialstaat in der Zukunft sichern können.

Zwar ist zu erwarten, dass im demografischen Wandel die Zahl der Arbeitslosen zurückgehen wird. Aber es spricht nichts dafür, dass sich die Beschäftigungschancen Geringqualifizierter künftig verbessern werden. Soweit sie Beschäftigung finden, sind dies häufig niedrig bezahlte Jobs, teilweise zu prekären Bedingungen. Da Geringqualifizierte zudem häufig unterbrochene Berufsbiografien haben, haben sie zudem ein erhöhtes Risiko, im Alter arm zu sein. Bildungsarmut und materielle Armut sind eng korreliert. Eine Bildungspolitik, der es nicht gelingt, das Qualifikationsniveau an die Herausforderungen der Globalisierung anzupassen, ist mit Gerechtigkeitsprinzipien nicht vereinbar und gleichzeitig ökonomisch verfehlt.

Beispiel Nachhilfestunden
Vor diesem Hintergrund ist das von der Bundesregierung auf den Weg gebrachte Bildungspaket dem Grunde nach positiv zu bewerten. Es beinhaltet bildungsrelevante Ausgaben, die sich nicht sinnvoll in den Transferleistungen, also dem Sozialgeld für Kinder, abbilden lassen. Beispiel Nachhilfe: Nur ein Teil der Kinder benötigt sie. Heute bekommen sie tendenziell nur Kinder bessergestellter Eltern. Das Modell zur Berechnung der Regelsätze stößt hier an Grenzen, denn es würde nur der Durchschnittswert berücksichtigt, den Familien knapp oberhalb des Transferbezugs für Nachhilfe aufwenden. Dieser hilft den Kindern nicht, die Nachhilfe wirklich brauchen. Deshalb muss Nachhilfe als fallbezogene Hilfe außerhalb des Sozialgeldes gefördert werden.

Allerdings ist die vom Gesetzgeber nun beschlossene Zweckbindung der Nachhilfe zu eng ausgefallen, um gegen die Vererbung von Armut wirksam anzugehen. Lernförderung muss einsetzen, sobald Lerndefizite sich zu verfestigen drohen. Und wer als "Schulschwänzer(in)" vermeintlich selbst schuld ist an den Lern­defiziten, hat es ebenfalls schwer, Lernförderung zu bekommen. Wie aber wollen wir gefährdete Kinder dann zurückholen? Auch das Erreichen einer besseren Bildungsempfehlung sollte nicht als Grund für Lernförderung ausgeschlossen werden.

Beispiel Schul-Mittagessen
Positiv beim Bildungspaket ist auch, dass nun endlich das Mittagessen in Ganztagsschulen verlässlich für Kinder aus armen Familien finanziert wird. Im Sommer 2010 gab es zum Bildungspaket eine überhitzte Debatte: Das Bildungspaket sei Ausdruck staatlicher Kollektivbevormundung. Dieser Vorwurf ist nicht haltbar. Das Bildungspaket ist ein Signal dafür, dass es eine öffentliche Aufgabe ist, sicherzustellen, dass auch arme Kinder Zugang zu Sport- oder Musikvereinen haben. Wer dies als Bevormundung ansieht, muss sich dann konsequenterweise auch gegen andere Formen öffentlicher Verantwortung stellen: Bevormundet nicht auch die Schulpflicht die Eltern? Warum subventionieren wir öffentliche Bibliotheken? Warum binden wir das Bafög an die Verpflichtung zu studieren? Wir tun dies, weil wir mehrheitlich überzeugt sind, dass wir nur dann eine Zukunft haben, wenn Bildung gelingt. Ein kleiner Schubs in diese Richtung aus öffentlich wahrgenommener Verantwortung heraus ist jedenfalls bisher Teil unserer Bildungs- und Kulturpolitik.

Das Bildungspaket ist natürlich kein Wundermittel. Den Weg in einen Sport- oder Musikverein werden viele arme Kinder dennoch nicht finden, wenn Eltern oder Lehrer(innen) sie dazu nicht ermutigen. In den Schulen muss sich weit mehr ändern als verlässliche Nachhilfe auch für arme Kinder.

Bund und Länder gemeinsam gefordert

Notwendig ist, dass ein politischer Dialog gelingt, der Bund, Länder und Kommunen als Partner bei der Bekämpfung von Armutsrisiken und zur Befähigung benachteiligter Kinder und Jugendlicher verpflichtet. Dazu gehört auch die Verankerung einer angemessenen Schulsozial­arbeit zumindest in den Schulen in sozialen Brennpunkten beziehungsweise mit einem hohen Anteil von Kindern aus bildungsfernen Familien und aus Familien mit Migrationshintergrund. Es ist kein Ruhmesblatt des Föderalismus, wenn einige Länder vom Bund eine Kostenübernahme für die Schulsozialarbeit mit dem Argument fordern, der Bund würde langfristig Kosten für das ALG II einsparen, wenn durch den Ausbau der Schulsozialarbeit Bildung und berufliche Integration besser als heute gelingen.

Hemmend für gelingende Befähigung sind zudem massive Schnittstellenprobleme zwischen den Sozialgesetzbüchern und ungelöste Probleme der Lastenverteilung zwischen Bund, Ländern und Kommunen bei neuen, präventiven Ansätzen. Der Sozialstaat in Deutschland hat ein Effizienzproblem, er versagt zu häufig aus Sicht der Befähigungsgerechtigkeit.

Resümee

Eine notwendige neue gesellschaftliche Debatte über Armut muss die Hauptrisikogruppen in den Blick nehmen: Langzeitarbeitslose, gering qualifizierte und alleinerziehende Menschen sowie Menschen mit Migrationshintergrund. Denn materielle Armut ist eng verbunden mit dem Ausschluss von auskömmlicher Arbeit. ALG II ist gedacht zur temporären Überbrückung der Zeit der Arbeitssuche. Bei Dauerbezug führt es zu fragilen Situationen.

Politik zur Armutsbekämpfung muss mehr sein als materielle Sicherung, sie muss aber die materielle Sicherung als Basis garantieren. Die enge Kopplung von Bildungsabschlüssen und sozialer Herkunft trägt dazu bei, Armut zu vererben. Eine inklusive Bildungspolitik ist also Teil der Armutsbekämpfung und gleichzeitig im Interesse aller, weil wir sonst die Herausforderungen des demografischen Wandels nicht bewältigen werden.