Millionen Bedürftige brauchen Nahrungsmittelhilfe

Rund 43 Millionen Menschen in der Europäischen Union sind von Ernährungsarmut bedroht¹, können sich also nicht jeden zweiten Tag eine Mahlzeit mit Fleisch, Huhn oder Fisch leisten. Der öffentlichen Verteilung von Nahrungsmitteln kommt in diesem Zusammenhang große Bedeutung zu. Sie trägt dazu bei, das Recht auf Nahrung zu garantieren und Ernährungsarmut und Fehlernährung unter den Bedürftigen in der Gemeinschaft zu bekämpfen.

Das europäische Nahrungsmittelhilfeprogramm für Bedürftige geht auf das Jahr 1987 zurück. In Europa herrschte damals ein außergewöhnlich strenger Winter, von dessen Folgen die schwächsten Bevölkerungsgruppen besonders stark betroffen waren.

Ein Novum für die EU

Um die humanitäre Notsituation zu lindern, beschloss die Gemeinschaft, verschiedene Nahrungsmittel an Wohltätigkeitsorganisationen zur kostenlosen Verteilung an bedürftige Bevölkerungsgruppen freizugeben, insbesondere landwirtschaftliche Erzeugnisse aus den Interventionsbeständen der Gemeinschaft.²  Das Programm stellte insofern für die EU ein Novum dar, als es die Verteilung von Nahrungsmitteln an Bedürftige durch Wohltätigkeitsorganisationen in Form von zubereiteten Mahlzeiten zum sofortigen Verzehr oder von Lebensmittelpaketen zum Gegenstand hatte.

Die Empfänger von Nahrungsmittelhilfe sind unterschiedliche in Armut lebende Personen, darunter Familien in Schwierigkeiten, ältere Menschen mit unzureichenden Mitteln, Wohnungslose, Menschen mit Behinderung, gefährdete Kinder, aber mittlerweile auch erwerbstätige Arme, Wanderarbeitnehmer und Asylbewerber. Unter dem Anstieg der Nahrungsmittelpreise haben gerade die Armen am stärksten zu leiden. Die Wirtschaftskrise wird die Anzahl der Bedürftigen sicherlich weiter nach oben treiben.

In den einschlägigen europäischen Rechtsvorschriften³ wird der Begriff „Bedürftige“ wie folgt definiert:

Bedürftige sind natürliche Personen, Einzelpersonen und Familien oder aus diesen Personen bestehende Gruppierungen, deren soziale und finanzielle Abhängigkeit nach einschlägigen Kriterien, die von den zuständigen Behörden aufgestellt wurden, feststeht beziehungsweise anerkannt ist oder anhand der von den Wohltätigkeitseinrichtungen angewandten und von den zuständigen Behörden genehmigten Kriterien bestimmt wird.

Diese Definition macht es schwierig, die Zielgruppe für das Programm zu quantifizieren. Für die Aufteilung der Programmmittel auf die Mitgliedstaaten stuft die Kommission die Bevölkerung nach ihrer Armutsgefährdung ein. Diese relative Messgröße gibt für jeden Mitgliedstaat die Zahl der Personen an, deren Einkommen unter 60 Prozent des Durchschnittseinkommens liegt. Demzufolge gilt jede sechste Person in der gesamten EU als „von Armut bedroht“. Somit ist dies eine große Zielgruppe.

Die verfügbaren Programmmittel für die von der Prüfung durch die Kommission abgedeckten Jahre beliefen sich 2006 auf 264 Millionen Euro, 2007 auf 274 Millionen Euro, 2008 auf 307 Millionen Euro und 2009 auf 500 Millionen Euro.

Trotz der steigenden Mittelausstattung lag der pro Person verfügbare Betrag bei 6,24 Euro im Jahr 2006, bei 5,73 Euro im Jahr 2007 und bei 5,83 Euro im Jahr 2008. An diesen geringen, tendenziell sinkenden Beträgen pro Begünstigtem lässt sich die Wirkung des Programms ablesen.

Die Teilnahme am Programm als Geber wie als Nehmer ist freiwillig. Derzeit beteiligen sich 19 der 27 Mitgliedstaaten, Deutschland stieg 1989 aus dem Programm aus, die Niederlande 1995, das Vereinigte Königreich 1998 und Dänemark 2004. Schweden und Österreich haben nie daran teilgenommen. Außer Zypern und der Slowakei traten zwischen 2004 und 2008 alle neuen Mitgliedstaaten dem Programm bei.

Mitgliedstaaten, die an dem Programm teilnehmen möchten, wählen geeignete Einrichtungen aus (in der Regel karitative Einrichtungen oder örtliche soziale Dienste), die die Nahrungsmittel verteilen. Anschließend ermitteln sie ihren Bedarf für einen dreijährigen Planungszeitraum und richten einen Antrag an die Kommission, die die Haushaltsmittel zuweist. Diese Zuweisung erfolgt auf Jahresbasis, damit bei einer Änderung der Situation im Laufe des Planungszeitraums Anpassungen vorgenommen werden können. Die Mitgliedstaaten müssen dafür sorgen, dass die mit der Verteilung beauftragten Einrichtungen die Nahrungsmittel erhalten. Diese werden – sofern verfügbar – aus den gemeinschaftlichen Interventionsbeständen bereitgestellt oder durch öffentliche Ausschreibungen direkt auf dem Markt beschafft. Im ersten Fall müssen die zur Verfügung gestellten Ausgangserzeugnisse verarbeitet werden, bevor sie als Nahrungsmittelhilfe angeboten werden können (beispielsweise Weizen zu Teigwaren). Über den gezielten Einsatz der Hilfe (das heißt, wer Nahrungsmittel erhalten sollte und welche Mindestbedingungen gelten sollten) entscheiden die Mitgliedstaaten, die die Situation vor Ort am besten kennen und den dringendsten Bedarf ermitteln können.

Verteilung läuft über Wohltätigkeitsorganisationen

Die Nahrungsmittelhilfe wird hauptsächlich über die von den betreffenden Mitgliedstaaten benannten Wohltätigkeitsorganisationen (wie Rotes Kreuz, Caritas, Diözesan-Caritasverbände, Nahrungsmittelbanken) verteilt. Diese bekommen die Erzeugnisse kostenlos. Diese Wohltätigkeitsorganisationen sind oftmals auf drei Ebenen – national, regional und lokal – organisiert und verfügen über unterschiedliche Verwaltungsstrukturen, was häufig eine zügige Verteilung erschwert. Derzeit bewerkstelligen Tausende Wohltätigkeitsorganisationen auf allen Ebenen diese Logistik.

Sie spielen somit im Nahrungsmittelprogramm eine Schlüsselrolle. Aus dem Programm werden zwar in begrenztem Umfang die Verwaltungskosten der Organisationen (ein Prozent des Wertes der zur Verfügung gestellten Erzeugnisse)⁴ bestritten, doch müssen die benannten Organisationen die Verwaltungs- und Betriebskosten in Verbindung mit der Entgegennahme, Einlagerung und Verteilung der Nahrungsmittel an die Begünstigten zum großen Teil selbst tragen.

In Frankreich leben 7,9 Millionen Menschen von weniger als 880 Euro im Monat, rund 3,7 Millionen Menschen leben unterhalb der Armutsgrenze. Vier große französische Organisationen beteiligen sich am Nahrungsmittelhilfeprogramm: Rotes Kreuz, Secours Populaire, Banque Alimentaire und Restos du Cœur (RdC). Letztere ist eine französische Initiative aus dem Jahr 1985, die während der Wintermonate Nahrung und Kleidung an Bedürftige verteilt. Es gibt mehr als 2000 Restos, die die Versorgung der Bedürftigen mit Lebensmitteln in Frankreich sicherstellen.

In Frankreich wurden 100 Millionen Essen verteilt

Im Jahr 2008 wurden rund 100 Millionen Essen an 800.000 Bedürftige verteilt. Das Budget von knapp 143 Millionen Euro (2008–2009) setzt sich zusammen aus Spenden und Erbschaften (40 Prozent), Benefizkonzerten und CD-Verkauf (17 Prozent), Geldern von anderen Organisationen (18 Prozent), der EU mit dem European Food Aid Programme (14 Prozent, rund 20 Millionen Euro) sowie aus diversen Fonds. Das Budget wird vornehmlich für Nahrungsmittel (67 Prozent) verwendet, aber auch für Arbeitseingliederungsmaßnahmen (20 Prozent) und die Ausbildung von Freiwilligen.

Das Europäische Programm zur Nahrungsmittelhilfe für Bedürftige läuft weiter. Ende November 2009 hat die Kommission ihr Programm für 2010 verabschiedet. Umstritten sind derzeit jedoch die von der Kommission eingebrachten Änderungsvorschläge für eine neue Verordnung, die sich auf den Ankauf von Nahrungsmitteln konzentrieren und nicht auf die Nutzung der Interventionsbestände. Zudem sollen die Mitgliedstaaten gemäß den Vorschlägen der Kommission das Programm zukünftig maßgeblich kofinanzieren. Dies wird einhellig abgelehnt. Es gibt auch Streit über die Rechtsgrundlage der Änderungsvorschläge. Denn die Kommission formuliert in ihren Vorschlägen als Ziel der Verordnung, einen Beitrag zur Armutsbekämpfung zu leisten. Dies ist eindeutig ein Instrument der Sozialpolitik, in der die Kommission keine Gesetzgebungskompetenz hat. Diese hat sie aber sehr wohl in der Agrarpolitik. Im Namen der Bedürftigenhilfe will sich die Kommission damit wohl wieder einmal eine Kompetenz schaffen, die ihr originär nicht zusteht. Eine Diskussion, die juristisch klar geführt, sozialpolitisch aber leicht missverstanden werden kann, denn Millionen Menschen in Europa brauchen das Programm. Der neue Ansatz der Kommission hingegen verstößt gegen den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft. Vor diesem Hintergrund sollte die Kommission auf ihre Änderungsvorschläge verzichten und das Programm so belassen wie es ist. Es bleibt abzuwarten, wie sich die juristischen und politischen Diskurse entwickeln.

Anmerkungen

1. Impact Assessment SEC (2008) 2436/2 accompanying the Commission proposal for a Council Regulation as regards food distribution to the most deprived persons in the Community (Folgenabschätzung SEK (2008) 2436/2 – Begleitdokument zum Vorschlag der Kommission für eine Verordnung des Rates hinsichtlich der Abgabe von Nahrungsmitteln an Bedürftige in der Gemeinschaft), S. 11. Von Ernährungsarmut bedroht: Dies ist ein Eurostat-Indikator, der den prozentualen Anteil der Menschen angibt, die sich nicht jeden zweiten Tag eine Mahlzeit mit Fleisch, Huhn oder Fisch leisten können.
2. Landwirtschaftliche Erzeugnisse, die im Rahmen öffentlicher Interventionsmaßnahmen angekauft werden, um die Märkte zu stabilisieren und der landwirtschaftlichen Bevölkerung eine angemessene Lebenshaltung zu ermöglichen.
3. Verordnung (EWG) Nr. 3730/87 des Rates (ABl. L 352 vom 15.12.1987, S. 1).
4. Die Wohltätigkeitsorganisationen wiesen auch darauf hin, dass die Verwaltungs- und Logistikinfrastruktur (Lagerungs- und Verteilungskapazitäten und Personal) verbessert werden müsste, um größere Mengen verteilen zu können.