Zukunftsweisende Stadtplanung: Anschaulichkeit ist Trumpf

Zukunftsweisende Stadtplanung ist integrierte Stadtplanung und Stadt­entwicklung: integriert im Sinne der Bündelung verschiedener Fachthemen, verschiedener Finanz- und Mittelquellen, verschiedener Träger und Akteure. Insoweit kann es keine zukunftsweisende Stadtplanung ohne Beteiligung von Bürger(inne)n geben. Beteiligen - partizipieren - mitmachen - informieren - kooperieren - demonstrieren - mitbestimmen: Es gibt viele Wörter, die für die Mitwirkung von Bürger(inne)n an integrierter Stadtentwicklung im Gebrauch sind. Sie werden oftmals synonym genutzt, obwohl sie eher eine breite Palette von Möglichkeiten beschreiben. Insgesamt ist das Thema nicht neu. Es hat bereits Tradition, ist aber mit veränderten Rahmenbedingungen technischer und kommunikativer Art an verschiedenen Orten sehr aktuell geworden. Eine erschöpfende Auseinandersetzung damit würde den Rahmen dieses Beitrags sprengen, vielmehr sollen drei Punkte kurze Anregungen zur weite­ren Diskussion sein:

• die bewährte formelle Bürgerbeteiligung an der Stadtplanung nach dem Baugesetz­buch (BauGB),
• die erwünschte und notwendige informelle Bürgerbeteiligung ohne vorge­schriebe­nes Verfahren sowie
• ein individueller Blick: Beteiligung qualifiziert Planung und fordert zu be­son­derer Leistung heraus - hier liegt noch viel Potenzial.

Formelle Bürgerbeteiligung nach dem Baugesetzbuch

Grundsätzlich lassen sich zwei Arten von Beteiligungsverfahren unterscheiden: die formellen Verfahren - insbesondere nach dem BauGB - und die sogenannten informellen Verfahren im Rahmen freiwilliger Beteiligung von Bürger(inne)n. Als formelle Beteiligung an der Bauleitplanung - der vorbereitenden Bauleitplanung mit dem Flächennutzungsplan und der verbindlichen mit dem Bebauungsplan - hat Bürgerbeteiligung ein rechtliches Fundament, sie ist im BauGB vorgeschrieben. Zwar ist sie nach der Anpassung ans EU-Recht in § 3 BauGB in Öffentlichkeits­beteiligung um­benannt, aber der Begriff Bürgerbeteiligung hat sich in vielen Kommunen bereits etabliert.

Innerhalb der Bauleitplanung ist der Plan mit direkter Rechtswirkung für Bürger(innen) der Bebauungsplan: Es kann keinen Bebauungsplan geben, der nicht mit Beteiligung von Bürger(inne)n erarbeitet wird. Dieses Fundament ist notwendig, keinesfalls obsolet, und hat sich insgesamt sehr bewährt.

Die Ausgestaltung der Beteiligung folgt zwar Verfahrensregeln, die einzuhalten sind. Die konkrete Ausgestaltung und die Methoden der Beteiligung sind jedoch sehr unterschiedlich: etwa die Erläuterung von Plänen, die Durchführung von Diskussionsveranstaltungen zu Plänen oder die Vorstellung der ­verschie­denen Alternativen, die nach dem BauGB vorgesehen sind. Dabei ist auch die Weise, wie Bür­ger(in­nen) erreicht und informiert werden, sehr verschieden, und nicht alle Informationsverfahren erreichen wirklich die be­teiligungswilligen Bürger(innen). Grund­sätzlich gilt hier das Prinzip der "drei I"- Interessieren, Informieren, Implementieren - das kein Standardprinzip ist, als Leitlinie aber gut funktioniert. Denn nur ein(e) infor­mier­te(r) Bürger(in) wird auch Interesse an Beteiligung entwickeln können.

Seit einigen Jahren werden auch mo­derne Wege eingeschlagen, so etwa eine Öffnung der Beteiligung für die Stadtgesellschaft ganz generell per Internet: Als eines der ersten Verfahren ist die Aufstellung des Flächennutzungsplans Osnabrück mit Internetbeteiligung bekannt geworden. Neben dem notwendigen Zugang zum Internet ist es entscheidend, wie im Online-Medium Verständnis für die Sache geweckt werden kann, an der beteiligt wird. Beteiligung in diesem Sinne bedeutet Information und das Angebot, sich mit eigenen Vorstellungen zu äußern - eine Übernahme von Verantwortung für die Umsetzung ist damit nicht verbunden.

Ziele und Kriterien müssen transparent sein

Eingegangene Stellungnahmen werden untereinander und gegeneinander gerecht abgewogen, der Abwägungsprozess setzt allerdings voraus, dass eine Transparenz über Kriterien und Ziele besteht, die das Werkzeug für die Abwägung darstellen. Diese Kriterien werden in der Regel in den informell vorgeschalteten Planungen, etwa einem vom Rat beschlossenen Stadt- oder Stadtteilentwicklungskonzept, gefunden.

Wenn auch der Beteiligungsprozess selbst klar strukturiert ist, so ist der Abwägungsprozess für Bürgerinnen und Bürger nicht immer nachvollziehbar. Abwägungsfehler bei der Aufstellung durch das von der Planungsbehörde beauftragte Planungsbüro führen allerdings unter Um­ständen zur Nichtigkeit der Planung.

Die Beteiligung findet an einem Planungsvorhaben statt (vorbereitende und verbindliche Bauleitplanung), nicht an der Umsetzung der daraus entstehenden (Bau-)Vorhaben. Das Aufzeigen der Planungskonsequenzen, die Untersuchung von Alternativen und vor allem Visualisierung - damit sich die interessierten Bürger(innen) buchstäblich ein Bild von den Planungskonsequenzen machen können - sind deshalb wichtige Bestandteile dieses Beteiligungsprozesses.

Komplexität und lange Zeit­räume sind zu bewältigen

Es sind wichtige Bestandteile, die aber nicht immer eingesetzt werden (können). Dafür stehen Zeitgründe oder subjektive Einschätzungen zur Wertigkeit des Planungsverfahrens im Vergleich zu anderen, vielleicht tatsächlich "wichtigeren", aber hier liegt ein Stolperstein für die anschließende Umsetzung eines Planungsprojektes. Insbesondere bei großen Projekten hat sich gezeigt, dass der Zeitraum zwischen formeller Beteiligung und Umsetzung so lang sein kann, dass sich zwischenzeitlich die Rahmenbedingungen verändern beziehungsweise trotz korrekt durchgeführter Beteiligungsverfahren die Werthaltungen sich ändern. Transparenz in der Ab­wägung und Lösung der großen Zeitdifferenzen sind deshalb Herausforderungen für die Umsetzung des § 3 BauGB.

Informelle Beteiligung: nicht geregelt, aber wichtig

Die Beteiligung von Bürger(inne)n an sogenannten informellen Planungsverfahren ist nicht geregelt, aber entscheidend angesichts der Bedeutung, die informelle Planung für die Stadtentwicklung hat. Informelle Planungsansätze haben spätestens seit Beginn der 1990er Jahre in der Planungspraxis und -literatur an Bedeutung gewonnen. Ausschlaggebend war die Kritik an der die räumliche Planung prägenden Erarbeitung von Plänen und Programmen in formellen Verfahren. Diese Kritik ist als Teil der Deregulierungsdebatte zu verstehen. Ausdruck und Folge der Kritik ist ein Wandel in der "Planungskultur", durch den der Planungsprozess mit Blick auf das Ergebnis an Bedeutung gewonnen hat.

Nicht alle Planverfahren haben eine formelle Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger. Auf der Schnittstelle zwischen formeller und informeller Beteiligung ist - methodisch gesehen - die öffentliche Anhörung im Planfeststellungsverfahren zu sehen. Gerade die großen Infrastrukturprojekte, die mit Planfeststellungsverfahren durchgeführt werden, sehen keine Beteiligung im Sinne des BauGB, wohl aber eine öffentliche Anhörung vor.

Die dem Planfeststellungsverfahren zugrunde liegenden Rechtssätze sind teilweise im Verwaltungsverfahrensgesetz, teilweise in einzelnen Fachgesetzen geregelt und teilweise durch Rechtsprechung und Literatur als sogenanntes "Fachplanungsrecht" entwickelt.

Große Projekte haben viel Einfluss auf das Leben der Bürge­r(in­nen) in der Stadt. Mit dem Anspruch an eine erfolgreiche integrierte Stadtentwicklung ist gerade die Umsetzung von Großvorhaben verbunden. Gegenstand des Planfeststellungsverfahrens können nur konkrete raumbezogene Vorhaben sein, dazu gehören Projekte von Stadt- und Straßenbahnen ebenso wie Flughäfen und der Ausbau von Autobahnen.

Ob die bisher gültige Form der öffentlichen Anhörung, die für die Novellierung des Gesetzes auch nicht mehr unverzichtbar erscheint, ausreichend ist, ob auf sie verzichtet werden kann, ob sie ersetzt werden müsste und wenn ja, wodurch, sollte Gegenstand eines fachlichen Diskurses über Beteiligung bei Großvorhaben sein. Hier gilt der bereits erwähnte Stolperstein der Langfristigkeit der Vorhaben in besonderem Maße.

Große und sehr kostenaufwendige Infrastrukturvorhaben sind nicht mit einer wie auch immer gestalteten Beteiligung am Anfang zu bewältigen, andererseits muss aber ausgeschlossen werden, dass die notwendigerweise langen Planungsverfahren infolge einer gegebenenfalls stufenweise erfolgenden Beteiligung immer wieder geändert und damit in der Kostenentwicklung nicht mehr überschaubar werden. Hier gilt es, neue Formen der Beteiligung zu prüfen und zu erproben, um die Verfahren möglichst von Gerichtsentscheidungen freizuhalten und sie zu gemeinsam getragenen Projekten zu machen.

Allerdings zeigt ein Überblick über integrierte Stadtentwicklung in Stadtregionen aus dem Jahr 2009, dass mit Ausnahme von Stadtentwicklungskonzepten und integrierten Entwicklungskonzepten in Bereichen der Förderung der "Sozialen Stadt" die Beteiligung von Bürger(inne)n im Vergleich zu anderen Akteursgruppen (institutionellen Trägern, Unternehmen) deutlich weniger intensiv war. Bei nur rund einem Viertel der Konzepte wurden als einzige Form der Einbindung von Bür­ger(inne)n im Verlauf des Prozesses einzelne Informations- und Diskussionsveranstaltungen durchgeführt.

Dagegen sind die Möglichkeiten, Formen und Prozesse bei informeller Beteiligung groß und bieten ein breites Spektrum an ergebnisorientierter Beteiligung. Dazu zählen eben nicht nur Informationsveranstaltungen, dazu zählen vor allem die Möglichkeiten zur gemeinsamen Erarbeitung von Zielen und zur Kooperation bei der Umsetzung einzelner Projekte. Aus der bloßen Beteiligung von Bürger(inne)n mit anschließend abgewogener Entscheidung kann hier eine öffentlich-private Verantwortungsgemeinschaft werden, die die Zivilgesellschaft nicht nur zum Mitreden einbezieht, sondern auch zum Tragen von sachlicher, vielleicht sogar finanzieller Verantwortung. So können Planungspartner "auf Augenhöhe" zusammenarbeiten. Um das Bild von den "drei I" wieder aufzunehmen: von den ersten beiden "I" her bietet sich hier die Möglichkeit, auch beim dritten "I" - der Implementation - zu gemeinsam getragener Verantwortung zu kommen. Neue Formen von Entscheidungsstrukturen, wie etwa Bürgerhaushalte oder Stadtentwicklungsfonds, aber auch einzelne PPP-Projekte (Public Private Partnership - private Beteiligung an öffentlichen Aufgaben) bieten dafür zahlreiche Ansatzpunkte. Sie alle verbinden die Entscheidung zu einer Planung mit einer Entscheidung über finanzielle Mittel: der Bürgerhaushalt als ein auf Dauer angelegtes Verfahren, in dem Bürger(innen) mitbestimmen. Die Stadtentwicklungsfonds geben auf Grundlage der EU-Initiative "Jessica" die Möglichkeit, öffentliche und private Gelder in einem gemeinsamen Fonds für Stadtentwicklungsprojekte zu verwalten. PPP-Projekte sind Einzelprojekte, beispielsweise für den Bau von Schulen, die seit vielen Jahren durchgeführt werden.

Bei den Formaten wird allerdings noch vieles zu erproben sein: Es kann nicht davon ausgegangen werden, dass eine querschnittsorientierte Beteiligung von Bürger(inne)n - zum Beispiel nach den Kriterien Ethnie, Alter oder Beeinträchtigung - über die schon relativ gute Arbeitsgruppenbeteiligung der entsprechenden Verbände und Beauftragten hinaus wirklich gelingt.

Bewährungsfeld der Demokratie

Beteiligung von Bürger(inne)n an der Stadtplanung und Stadtentwicklung ist ein Feld, in dem seit mindestens 30 Jahren gearbeitet wird. Beispielhaft sei auf das Civitas-Netzwerk für die bürgerorientierte Kommune verwiesen, das schon 1991 als Projekt bei der Bertelsmann-Stiftung ins Leben gesetzt wurde und nach zehn Jahren eine sehr positive Zwischenbilanz zog. Umfangreiche Literatur liegt vor, es gibt umfassende Erkenntnisse darüber, was wie erfolgen muss, aber sie werden nicht wirklich systematisch angewandt. Beteiligung ist, wenn sie als ein konsequentes Verfolgen der "drei I" gesehen wird, auch eine Anforderung an die Demokratie. Eine Bürgerbeteiligung, deren Ergebnisse im Nadelöhr der Entscheidungen im gewählten Ortsparlament verifiziert werden (müssen) - das aber nach einer ganz anderen Logik entscheidet als informell zusammengesetzte Kreise von Bürgerinnen und Bürgern -, fördert unter Umständen nicht die Bereitschaft, weiter mitzubestimmen und mitzutragen.

Erfahrungen aus Sicht der Planerin

Als Planerin habe ich allerdings in den vergangenen zehn Jahren immer wieder miterleben können, mit welcher Freude, welchem Engagement und welcher Bereitschaft, am Ergebnis mitzuwirken, Bürgerbeteiligung verbunden sein kann, wenn sie gezielt und offen betrieben wird. Dabei geht es um Innenstadtgestaltung (Kiel) ebenso wie um die Entwicklung von Wohnstandorten (Münster), um die ganze Stadt und ihre Entwicklung (Gütersloh) ebenso wie um Stadtteilkonzepte (Hamburg-Eimsbüttel) oder sogar Fragen der Bewertung eines neuen Stadtteils (München-Riem). Sogar Fragen der regionalen Entwicklung können mit Bürgerbeteiligung bearbeitet werden und auch Themen, die auf einen speziellen Ort bezogen sind, etwa den Marktplatz mit Rathaus.

Dabei ist ein wichtiger Punkt, sehr frühzeitig mit Beteiligungsmöglichkeiten zu beginnen, die Ziele klar zu benennen, sie im Prozess gegebenenfalls zu revidieren und die Beteiligung mittels Vorschlägen zu strukturieren, sei es für Planungsprojekte, das jeweilige Verfahren oder jeweils deren einzelne Bausteine. Ein Vorschlag, der diskutiert und bearbeitet wird, der auch verändert wird, ist nach meiner Erfahrung viel besser, als ganz offen an Prozesse der Planung heranzugehen, die Tür ganz weit zu öffnen und die dann aufkommenden Erwartungen nicht einmal im Ansatz erfüllen zu können.

Dieser Beitrag hat die unterschiedlichen Verfahren in den Mittelpunkt gestellt, dabei ist eine Betrachtung der sich beteiligenden oder zu beteiligenden Bürge­r(in­nen) nicht deutlich angesprochen worden: Wie werden sie erreicht und motiviert, wie sind die Zeitstrukturen, welche kulturellen Eigenheiten prägen Beteiligungsverhalten? Wie kann auf die sehr unterschiedlichen Fähigkeiten, ein Bürgeranliegen überhaupt vorzutragen, eingegangen werden? Dies sind nur einige der Fragen, die sich immer wieder stellen - Informieren reicht oft nicht aus, um Beteiligung zu motivieren.

Weil Bürgerbeteiligung hochkomplex ist, sollte sie professionell vorbereitet und begleitet werden. Eine unabhängige und kompetente Moderation ist dabei unverzichtbar, denn bei Beteiligungsprozessen und auch bei sich dabei weiterentwickelnden Kooperationen laufen Interessen nicht immer parallel: Es gilt, eine Fülle von Interessenkonflikten zunächst einmal sichtbar zu machen, um dann nach Lösungen zu suchen. Dabei kommt einer unabhängigen Moderation die entscheidende gestaltende Aufgabe zu.